进一步完善工作机制，切实加强民事行政检察工作_河南信阳市固始县检察院

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《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》发布_中央有关文件_中国政府网

人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各级检察机关认真贯彻党中央决策部署，依法忠实履行法律监督职责，为促进经济社会发展作出了积极贡献。进入新发展阶段，与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比，法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。为进一步加强党对检察工作的绝对领导，确保检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责，现就加强新时代检察机关法律监督工作提出如下意见。

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平法治思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，讲政治、顾大局、谋发展、重自强，以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，实现各项检察工作全面协调充分发展，推动检察机关法律监督与其他各类监督有机贯通、相互协调，全面深化司法体制改革，大力推进检察队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，着力提高法律监督能力水平，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化不断作出新贡献。

1．坚决维护国家安全和社会大局稳定。坚持总体国家安全观，积极投入更高水平的平安中国建设。坚决防范和依法惩治分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等犯罪，提高维护国家安全能力。常态化开展扫黑除恶斗争，实现常治长效。依法惩治和有效预防网络犯罪，推动健全网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。根据犯罪情况和治安形势变化，准确把握宽严相济刑事政策，落实认罪认罚从宽制度，严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定。积极参与社会治安防控体系建设，促进提高社会治理法治化水平。

2．服务保障经济社会高质量发展。准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，充分发挥检察职能作用，为经济社会高质量发展提供有力司法保障。依法参与金融风险防范化解工作，服务巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴，加强生态文明司法保护。依法维护企业合法权益。加强知识产权司法保护，服务保障创新驱动发展。加强区域执法司法协作，服务保障国家重大战略实施。深化国际司法合作，坚决维护司法主权、捍卫国家利益。

3．切实加强民生司法保障。坚持以人民为中心的发展思想，顺应新时代人民对美好生活的新需求，依法从严惩治危害食品药品安全、污染环境、危害安全生产等犯罪，切实保障民生福祉。抓住人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题，加大法律监督力度，维护社会公平正义。坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全控告申诉检察工作机制，完善办理群众信访制度，引入听证等方式审查办理疑难案件，有效化解矛盾纠纷。强化未成年人司法保护，完善专业化与社会化相结合的保护体系。

4．积极引领社会法治意识。将社会主义核心价值观融入法律监督，通过促进严格执法、公正司法，规范社会行为、引领社会风尚。定期分析公布法律监督工作有关情况，深化检务公开，提升司法公信力，以司法公正引领社会公正。落实“谁执法谁普法”普法责任制，及时发布指导性案例和典型案例，加强法律文书说理和以案释法，深化法治进校园、进社区等活动，促进全民法治观念养成。

5．健全行政执法和刑事司法衔接机制。完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚与刑事处罚依法对接。对于行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件的，检察机关要依法监督。发现行政执法人员涉嫌职务违法或者职务犯罪线索的，移交监察机关处理。健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。

6．强化刑事立案、侦查活动和审判活动监督。及时发现和纠正应当立案而不立案、不应当立案而立案、长期“挂案”等违法情形，坚决防止和纠正以刑事手段插手民事纠纷、经济纠纷。增强及时发现和纠正刑讯逼供、非法取证等侦查违法行为的能力，从源头上防范冤假错案发生。规范强制措施和侦查手段适用，切实保障人权。落实以审判为中心的诉讼制度改革要求，秉持客观公正立场，强化证据审查，严格落实非法证据排除规则，坚持疑罪从无，依法及时有效履行审查逮捕、审查起诉和指控证明犯罪等职责。加强保障律师执业权利法律监督，纠正阻碍律师依法行使诉讼权利的行为。综合运用抗诉、纠正意见、检察建议等监督手段，及时纠正定罪量刑明显不当、审判程序严重违法等问题。进一步加强死刑复核法律监督工作。

7．加强检察机关与监察机关办案衔接和配合制约。健全衔接顺畅、权威高效的工作机制，推动刑事司法与监察调查的办案程序、证据标准衔接。落实检察机关与监察机关办理职务犯罪案件互相配合、互相制约原则，完善监察机关商请检察机关派员提前介入办理职务犯罪案件工作机制，以及检察机关退回补充调查和自行补充侦查机制。加强检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪与监察机关管辖案件的衔接协调、线索移送和办案协作，不断增强依法反腐合力。

8．完善刑事执行和监管执法监督。健全对监狱、看守所等监管场所派驻检察与巡回检察相结合的工作机制，加强对社区矫正和财产刑执行的监督，促进严格依法监管，增强罪犯改造成效。加强对刑罚交付执行、强制医疗执行的监督，维护司法权威。完善对刑罚变更执行的同步监督机制，有效防止和纠正违法减刑、假释、暂予监外执行。加强与监管场所信息联网建设，强化对超期羁押、在押人员非正常死亡案件的监督。

9．精准开展民事诉讼监督。以全面实施民法典为契机，进一步加强民事检察工作，畅通司法救济渠道，加强对损害社会公共利益、程序违法、裁判显失公平等突出问题的监督，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。健全检察机关依法启动民事诉讼监督机制，完善对生效民事裁判申诉的受理审查机制，完善案卷调阅制度。健全抗诉、检察建议等法律监督方式，增强监督的主动性、精准度和实效性。深入推进全国执行与监督信息法检共享，推动依法解决执行难问题，加强对损害国家利益或者社会公共利益、严重损害当事人合法权益、造成重大社会影响等违法执行行为的监督。加强检察机关与审判机关、公安机关协作配合，健全对虚假诉讼的防范、发现和追究机制。

10．全面深化行政检察监督。检察机关依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，促进审判机关依法审判，推进行政机关依法履职，维护行政相对人合法权益；在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正；在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。

11．积极稳妥推进公益诉讼检察。建立公益诉讼检察与行政执法信息共享机制，加大生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护、未成年人权益保护等重点领域公益诉讼案件办理力度。积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法。

12．完善审判监督工作机制。加强对审判工作中自由裁量权行使的监督。完善对人民法院巡回法庭和跨行政区划审判机构等审判活动的监督机制，确保法律监督不留死角。

13．进一步提升法律监督效能。检察机关要加强对监督事项的调查核实工作，精准开展法律监督。检察机关依法调阅被监督单位的卷宗材料或者其他文件，询问当事人、案外人或者其他有关人员，收集证据材料的，有关单位和个人应当协助配合。依法向有关单位提出纠正意见或者检察建议的，有关单位应当及时整改落实并回复，有不同意见的，可以在规定时间内书面说明情况或者提出复议。对于无正当理由拒绝协助调查和接受监督的单位和个人，检察机关可以建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理。检察机关在法律监督中发现党员涉嫌违犯党纪或者公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪的线索，应当按照规定移送纪检监察机关或者有关党组织、任免机关和单位依规依纪依法处理。

14．旗帜鲜明把加强党的政治建设放在首位。强化政治机关意识，不断提高检察人员政治判断力、政治领悟力、政治执行力。深入开展社会主义法治理念教育，确保检察人员绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。扎实开展检察队伍教育整顿，推动解决顽瘴痼疾。加强检察机关党风廉政建设，严格落实中央八项规定精神。完善检察权运行制约监督机制，建立健全廉政风险防控体系。强化内部监督，严格执行领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究等规定。

15．着力提升检察人员专业素养。围绕检察机关专业化建设目标，全面提升检察人员专业知识、专业能力、专业作风、专业精神。按照政法队伍人才发展规划要求，加快实施检察领军人才培养计划，健全检察业务专家制度，深化检察人才库建设。健全检察人员职业培训制度，建立检察官与法官、人民警察、律师等同堂培训制度，统一执法司法理念和办案标准尺度。

16．深化司法责任制综合配套改革。健全检察官、检察辅助人员和司法行政人员分类招录、管理、保障制度，畅通三类检察人员职业发展通道，严格控制编制外聘用人员。完善检察官遴选入额和员额退出机制及其配套政策。建立健全检察官惩戒和权益保障制度，落实检察人员履行法定职责保护机制和不实举报澄清机制。

17．坚持和完善党对检察机关法律监督工作的领导。严格执行《中国共产党政法工作条例》，最高人民检察院党组要认真履行领导责任，贯彻落实党中央决策部署，对于检察机关法律监督工作中的重大问题和重大事项，按照规定向党中央和总书记以及中央政法委请示报告。地方各级检察机关党组要严格执行向同级党委及其政法委请示报告工作的制度。各级党委要定期听取检察机关工作情况汇报，研究解决检察机关法律监督工作中的重大问题。各级党委政法委要指导、支持、督促检察机关在宪法法律规定的职责范围内开展工作。坚持党管干部原则，把政治标准作为选配领导干部的第一标准，选优配强各级检察机关领导班子。按照有关规定，做好上级检察机关党组对下级检察机关领导班子协管工作。落实检察机关领导班子成员任职回避及交流轮岗制度，根据实际情况对任职时间较长的副职进行异地交流、部门交流。

18．加强对检察机关法律监督工作的监督制约。各级人民代表大会及其常委会要通过听取和审议检察机关工作报告、专项工作报告以及开展法律实施情况检查、询问和质询、特定问题调查等方式，监督和支持检察机关依法履行职责。各级政协要加强对检察机关的民主监督。各级纪检监察机关要加强对检察人员履职行为的监督，健全调查处置违纪违法检察人员与检察官惩戒制度的衔接机制，确保检察权依法规范行使。完善人民监督员制度，拓宽群众有序参与和监督司法的渠道。审判机关、检察机关、公安机关按照有关规定分工负责、互相配合、互相制约，保证准确有效执行法律。

19．加强对检察机关法律监督工作的支持保障。各级政府及其工作部门要支持检察机关依法开展法律监督工作。加强对检察机关履行职责的经费保障和办案业务装备建设。加强检察机关信息化、智能化建设，运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案，实现案件数据和办案信息网上流转，推进涉案财物规范管理和证据、案卷电子化共享。因地制宜，有序推进省以下检察院财物省级统管改革，完善市、县级检察院公用经费保障标准。根据经济社会发展和案件数量变化，适应检察机关法律监督工作需要，优化编制布局，强化编制动态管理，加强省级行政区划内编制动态调整。完善符合基层实际的人才招录政策，加强检察机关基层基础建设。加大对边远、欠发达、条件艰苦地区基层检察院帮扶援建力度。按照重心下移、检力下沉要求，加强基层检察院办案规范化建设，全面提高做好新时代法律监督工作的能力和水平。

行政检察：持续深化做实，实现案结事了政和_政务_澎湃新闻-The Paper

2021-11-19 10:35

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民事检察：精准化监督，践行检察为民初心使命_政务_澎湃新闻-The Paper

2021-11-19 13:35

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张相军 ：关于做好新时代行政检察工作的思考_网易订阅

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摘 要 ：做实新时代行政检察工作，要清醒认识行政检察工作面临的新形势新挑战，下大气力补齐短板 ；要坚持以理念变革为引领，为行政检察工作谋实策 ；要坚持问题导向，以求真务实作风和改革创新精神，着力推动解决行政检察工作面临的难题。

关键词：新时代 行政检察 做实

行政检察是检察机关法律监督职能的重要组成部分，它与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察共同构成“四大检察”并行的法律监督格局。2019 年是最高人民检察院（以下简称“最高检”）行政检察部门分设后的开局之年。如何坚持以人民为中心的发展思想， 按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的检察工作总要求和“稳进、落实、提升”工作主题，做实新时代行政检察工作，实现行政检察工作良好开局，为法律监督职能全面协调充分发展贡献行政检察力量， 为人民群众提供更优更实更好的行政检察产品，是全国检察机关行政检察人员必须认真思考的重大课题。

行政检察的核心是行政诉讼监督，贯穿行政诉讼活动全过程，既有结果监督，也有程序监督 ；就其功能来说，是“一手托两家”，既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政。中国特色社会主义进入新时代，人民群众的民主意识、权利意识、法治意识越来越强，对公正司法、依法行政的要求越来越高， 检察机关必须适应新形势新要求，下大气力尽快补齐行政检察短板，实现“四大检察”全面协调充分发展。一是贯彻落实党中央全面依法治国重大部署，行政检察不能缺位。党的十九大对新时代推进全面依法治国提出新任务，描绘了 2035 年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。去年 8 月和今年 2 月， 习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第一次、第二次会议并发表重要讲话，对推进全面依法治国提出明确要求。检察机关作为国家专门的法律监督机关和重要的司法机关，理应充分发挥包括行政检察在内的法律监督职能作用，为推进全面依法治国贡献检察智慧和检察力量。二是推进法治政府建设，行政检察责无旁贷。“依法治国的核心、重心和难点是依法行政”。推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务。刚刚召开的全国两会上，李克强总理在政府工作报告中强调 ：“坚持依法全面履职。深入贯彻依法治国基本方略，严格遵守宪法法律，把政府活动全面纳入法治轨道。……全面落实行政执法责任制和问责制，对一切违法违规的行为都要坚决查处，对一切执法不公正不文明的现象都要坚决整治，对所有行政不作为的人员都要坚决追责”。检察机关作为国家的法律监督机关，要发挥“一手托两家”的作用，在推进法治政府建设，促进依法行政方面发挥更大的作用。三是适应人民群众新需求，行政检察急需加强。党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前， 人民群众对公平正义的需求已在行政案件中得到越来越多的体现，近几年检察机关受理的行政申诉案件大幅度上升。2017 年法院审结的行政案件是 2013 年的 2 倍，同期检察机关受理的行政申请监督案件也上升了86.9%。满足人民群众新时代的新需求，让人民群众在每一起案件中感受到公平正义，行政检察必须积极适应，主动跟上，有效供给。四是检察机关内设机构改革，为行政检察工作创新发展带来重大机遇。2018 年底，最高检党组认真贯彻落实党的十九届三中全会精神，把内设机构改革作为检察工作创新发展的突破口， 针对民事、行政申诉持续上升，监督案件大量积压的实际，为着力解决“重刑事轻民行”问题，分别设立民事、行政检察机构 ；同时忠实于公共利益代表的嘱托和法律赋权，落实中央全面深化改革委员会第三次会议精神，专设公益诉讼检察机构，延续多年的民事行政检察部门一分为三，被社会各界誉为改革开放 40 年来检察机关内设机构前所未有之大变革，是系统性、重塑性的改革，是战略性调整。这为新时代行政检察工作创新发展提供了重大机遇。在今年的全国两会上， 全国人大通过的《关于最高人民检察院工作报告的决议》也第一次对“四大检察”全面协调充分发展提出了要求。但同时，我们也要清醒地认识到，行政检察的现状目前还处于短、弱、小、冷的阶段。正如张军检察长指出的，在整个检察工作中，行政检察是“短板中的短板”“弱项中的弱项”。无论是理念还是实践，包括重视、投入程度，相比其他检察业务都有明显差距。可以说，其他检察监督工作已经到了“好不好”的阶段，而行政检察总体仍处于“有没有”的阶段，多数地方检察院有职能、无业务、无案件。具体来说 ：一是短，行政检察在检察机关是短板中的短板。一直以来， 民事行政检察都是检察机关的薄弱环节。在 2018 年最高检内设机构改革之前，民事检察、行政检察、公益诉讼检察三项职能由民事行政检察厅一个部门来负责， 而刑事检察部门则有很多。即使在民事行政检察部门内部，行政检察更是短板。比如，最高检原来的民行厅有七八个处，但只有一个处负责行政诉讼监督，而且这个处还要办理大量的民事检察案件。二是弱，主要是行政检察力量弱。人员配备弱，最高检 2018 年以前负责行政诉讼监督的业务处仅有 3 人，不少基层院甚至地市级检察院都没有专门的行政检察办案组和人员，不少从事行政检察工作的同志专业能力弱，理念更新慢，缺少行政法律背景。三是小，行政检察业务规模小。行政诉讼案件本身体量就小，2013 至 2017 年法院审结一审行政案件 91.3 万件，同期刑事案件 445.1万件、民事案件 3139.7 万件。法院行政案件与民事案件的比例是 1:34。2018 年，全国检察机关受理各类行政诉讼监督案件 17700 余件，受理各类民事诉讼监督案件 10 万余件，二者的比例是 1.8:10。从提出监督意见的数量看，2018 年全国检察机关提出行政抗诉仅117 件（提出民事抗诉 4000 件），法院同期改判 19 件；提出再审检察建议 90 件（民事再审检察建议 4000 件），法院同期采纳 23 件，采纳率为 25.6% ；审判违法行为监督和执行活动监督检察建议，行政监督是 7000 件，民事监督是 4 万件。四是冷，行政检察是检察工作中的冷门，不为人知。提起检察院，过去很多人知道有公诉、批捕等。很少有人知道行政检察，即使在法律界甚至检察机关，也有很多人不了解行政检察。

张军检察长在全国检察长会议上强调，要以稳进、落实、提升为 2019 年检察工作主题。这完全符合党中央和人民群众对检察工作的新要求，完全符合检察工作实际。贯彻这一工作主题，对于破解行政检察难题， 着力改变“短弱小冷”局面也具有重要指导意义。具体到行政检察工作来说，“稳进”，就是要坚持为大局服务、为人民司法，全面履行好法律赋予的行政检察职能，同时积极探索发挥行政检察在促进依法行政方面的新作用。“落实”，就是要把中央的决策部署和最高检党组的要求在行政检察工作中不折不扣予以贯彻落实，确保各项部署落地见效。“提升”，包括监督理念的提升、监督能力的提升、监督质效的提升。广大行政检察人员要把智慧和力量凝聚到落实检察工作主题上来，清醒认识行政检察工作面临的新形势新挑战， 下大气力补齐行政检察短板，为“四大检察”全面协调充分发展贡献行政检察力量。

行政检察的核心是行政诉讼监督。自 1989 年我国行政诉讼法颁布以来，行政诉讼监督从无到有经历了 30 年的发展，形成了以裁判结果监督、审判违法行为监督、行政执行监督三大监督为主体的多元化监督格局。可以说，行政诉讼监督是检察机关的传统业务。传统业务在新时代如何创新发展，是我们必须破解的重大课题。30 年来行政检察的发展实践表明，改变短板和弱项的现状，不仅要着力解决精力投入、人力配备和能力提升方面的问题和不足，更要在更新监督理念上下功夫。理念是行动的先导。理念一新天地宽。理念更新跟不上时代的发展，再多的精力投入，再多的人力配备，也都不会产生应有的效果。检察机关反贪转隶、职能重大调整后的检察实践表明，正是最高检党组鲜明提出了一系列适应新时代要求的新理念， 有力提振了全系统的精气神，引领整个检察工作破题开局。法律监督职能全面协调充分发展、在办案中监督在监督中办案、精准监督、智慧借助、双赢多赢共赢等监督理念的提出，为行政检察工作创新发展注入了新动力。尤其是作为传统检察业务的行政诉讼监督工作，首先要以监督理念变革来引领。今年地方检察院内设机构改革都要落地，各地行政检察部门和办案组织到位后，都要按照最高检第七检察厅的要求，扎实开展“理念变革引领与做实行政检察工作”学习讨论活动，各级行政检察部门和广大行政检察人员要认真学习习近平总书记对政法工作、检察工作的重要指示精神，深刻领会和践行最高检党组关于全面协调充分发展、精准监督、智慧借助、双赢多赢共赢等新理念， 深刻理解行政检察部门分设的战略意义，把这些理念融入血液，贯穿行政检察工作全过程，自觉用以指导实践、推动工作。

在今年的全国检察长会议上，张军检察长着眼于推动“四大检察”全面协调充分发展，针对当前行政检察在整个检察工作中还是弱项和短板的实际，鲜明提出了“做实行政检察工作”的要求，为行政检察工作发展指明了前进方向。2019 年，我们将围绕做实行政检察工作的要求，谋实策、出实招、求实效，全面做好各项行政检察工作

正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实也离不开调查研究。习近平总书记指出，“调查研究是谋事之基、成事之道”“是我们做好工作的基本功”。调查研究是对客观实际情况的调查了解和分析研究， 目的是把事情的真相和全貌调查清楚，把问题的本质和规律把握准确，把解决问题的思路和对策研究透彻。各地检察机关行政检察部门要按照最高检第七检察厅的部署要求，组织开展好“做实新时代行政检察工作” 调研活动，深入实际，深入群众，深入基层，广泛听取人民法院、行政机关、律师和人大代表、政协委员、专家学者等方面意见，准确把握全面深化改革、全面依法治国对行政检察工作提出的新任务，准确把握新时代人民群众对行政检察工作提出的新需求，全面了解人民法院行政审判、行政执行工作情况，多层次、多方位、多渠道地调查了解情况，摸清家底，把握规律， 在此基础上研究谋划做实行政检察工作的思路和对策。

这是行政检察工作讲政治、顾大局的重要体现，也是行政检察工作的重要使命。要紧紧围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定，立足行政检察职能积极作为、精准服务。自觉将行政检察工作融入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，主动服务保障打好“三大攻坚战”“一带一路”建设、京津冀协同发展、推进长江经济带发展等党和国家中心工作。重点办理涉及扶贫救助、社会保障、土地林地管理、教育医疗卫生、知识产权、减税降费、治安处罚、违章建筑拆除等领域的行政诉讼监督案件。在助力防范化解重大风险方面，对那些可能引发社会稳定风险的重大行政诉讼监督案件，强化执法办案风险评估预警，探索行政检察官会同控告申诉检察官联合接访机制，坚决避免因办案释法说理不够引发重大信访风险乃至社会稳定风险。切实发挥“一手托两家”作用，建立行政检察年度报告制度，结合办理案件，每年分析行政诉讼和行政诉讼监督态势，分析监督工作中发现的行政审判和执行的特点和存在的问题，分析监督工作中发现的行政机关执法中存在的问题，总结行政检察工作中的好经验好做法，对促进依法行政、公正司法提出意见和建议，在监督人民法院公正司法的同时，在促进行政机关依法行政方面有更大作为，主动当好党委政府的法治参谋。

行政检察的核心是监督办案，只有心无旁骛抓办案，一心一意谋监督，才是做实行政检察工作的正道。要综合运用抗诉、再审检察建议、检察建议等监督方式，全面协调履行裁判结果监督、审判违法行为监督和执行监督等行政诉讼监督职能。行政诉讼监督政治性、法律性、专业性都很强，涉及行政管理领域广，涉及法律法规点多面广量大，必须坚持依法监督的原则，运用法治思维， 把握监督边界，特别是要把法律适用的审查监督放在突出位置，严格执行程序规定、监督规则和法律适用规则，守住法治底线。探索类案监督工作机制，结合办案，围绕重点领域和重点环节，有针对性提出意见建议，达到办理一案警示教育一片的效果。完善行政检察一体化机制，充分发挥上级院行政检察部门指导协调作用，建立行政申诉案件移送、职务犯罪线索移送反馈等机制，形成检察监督合力。突出加强案例指导，紧紧围绕检察环节案件审查、调查核实、法律适用、政策把握、监督跟踪等重点环节选编指导性案例和典型案例，发挥引领、示范和指导作用。

当前补齐行政检察短板，还面临不少困难，还有不少人民群众反映强烈的问题和制约行政检察工作发展的痛点、难点。必须坚持求真务实的作风，弘扬改革创新的精神，采取针对性措施，着力攻坚克难。

相对于民事、刑事诉讼监督，行政诉讼监督案件规模小，这是客观现实。同时，因为规模小， 一些地方检察院人均办案量相对宽松，这也为精准监督提供了前提。要践行精准监督理念，健全以“精准化” 为导向的行政诉讼监督机制，完善繁简分流办案机制， 做到繁案精办、简案快办，提高行政诉讼监督质效， 努力在办理引领性和典型性等精品案件上下功夫，做一件成一件，成一件影响一片。对重大疑难复杂案件， 完善精细化阅卷审查模式，规范和加强调查核实权的运用 ；坚持智慧借助，建立和依托行政检察专家委员会制度，邀请法学专家、专家型法官、律师以及有法律背景的人大代表、政协委员参加评议、咨询和研判 ； 对金融、知识产权等专业性较强的案件，探索行业专业人员辅助办案机制，善于借助外脑提高办案质量和效果。对于政府信息公开案件、事实和法律争议不大的简单案件，要加快办案进度，做好释法说理、息诉服判工作，减轻当事人诉累。建立行政诉讼监督意见采纳情况跟踪和通报机制，及时掌握监督意见的采纳、落实情况以及未被采纳的原因，适时总结分析，对人民法院审理情况依法跟进监督。规范行政诉讼监督中检察建议的制作、审核、送达、反馈及质量、效果评估，增强检察建议的刚性，提高检察建议质量和效果。加强与人民法院、行政机关的沟通，充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧，依法履行行政诉讼监督职责， 争取双赢多赢共赢。

裁判结果监督是行政检察的重要职责，但由于法律规定和行政诉讼的特点，经过再审后的案件都集中到了市级以上检察院，基层检察院受理的裁判结果监督案件就很少，案件分布呈“倒三角”。2018 年，全国检察机关共受理 9000 多件裁判结果监督案件，全国3000 多个基层检察院仅受理 442 件。在“民告官”案件中，基层院行政检察监督作用很难发挥。加之法院对行政案件实行集中管辖后，一些基层检察院在裁判结果监督方面更难有所作为。破解这一难题，关键是推动形成最高检、省级院、市级院以办理裁判结果监督案件为主，基层院以办理审判违法和执行监督案件为主，四级检察院各有侧重、全面履职的多元化行政检察工作格局。特别是基层检察院要把行政非诉执行监督作为重要抓手，作为解决基层院行政检察发挥作用难的突破口。目前，法院受理行政非诉执行案件总量已经远超行政诉讼案件总量，且此类案件一般由基层法院受理、审查、裁定和实施。行政非诉执行既涉及行政决定能否得到执行，又涉及行政相对人的合法权益保护，理应成为行政检察监督的重点。2018 年最高检部署了专项监督活动，取得了明显成效。2019 年要继续深化，特别是要围绕减税降费、国土资源、社会保障、环境保护、食品药品安全等重点领域，结合各地特点适时开展“小专项”监督活动，促进解决一些地方非诉执行难、执行乱的问题。

据统计，检察机关监督的行政案件中，90% 以上的审查结果是不支持监督申请。行政诉讼案件涉及当事人的切身利益，为达到改判的目的，当事人通常会穷尽一切手段。但是，由于当事人不会告、不信任国家机关，息诉就很难。有的当事人本身“不懂法”，又不愿意聘请律师代理，致使“不会告”“告不准”，败诉后事过境迁，检察机关难以监督法院纠正。有的是不信任， 行政案件解决的是“官”与“民”之间的纠纷，当事人对立情绪严重，想当然认为检察机关与法院、行政机关“官官相护”。有的是缺乏配套机制，法律不是万能的，纠纷的化解、问题的解决，需要方方面面的配合， 但目前相关配套制度不够健全，很多问题难以得到彻底解决。要高度重视不支持监督申请案件的释法说理、息诉服判问题，落实执法办案风险评估预警机制，完善行政检察与控告申诉检察衔接机制，完善公开审查、听证机制，探索检察宣告制度，深化律师参与化解和代理工作，有效化解社会稳定风险。改进不支持监督申请考核评价机制，对通过释法说理促成和解的、息诉服判的、当事人不再要求复查的等不支持监督申请案件，在考核时给予正面激励。

尽管立案登记制改革后，行政案件立案难的问题得到一定程度缓解，但司法实践中行政案件诉讼程序空转的问题还比较突出。一些行政案件法院以超过诉讼时限、原告不适格、不属于法院管辖范围、没有具体诉讼请求、缺乏事实根据等为由，裁定不予受理或者驳回诉讼请求，案件经过一审、二审、再审等一系列诉讼程序后，始终没有进入实体审理程序，行政纠纷难以得到实质解决。有研究表明，法院办理行政案件中不予受案案件数占案件总量的近一半。据统计，程序空转案件申请检察机关监督的比例在一些地方达到 70%。这些案件向检察机关申请监督后，由于没有实体判决，检察机关就很难纠正案件中的实体错误。行政诉讼制度的一个突出优势，就是“可以把政治性的权力制约问题和权力监督问题，技术性转化为法律问题、诉讼问题”。 这实际上是引导和鼓励民众运用法律途径理性维权。但行政案件诉讼程序空转，使法定的诉讼之路举步维艰，不仅增加了当事人的诉讼成本，浪费了宝贵的司法资源，诱发了涉诉信访，更加严重的是稀释了司法公信力，损害了司法权威和法治权威。造成行政案件诉讼程序空转问题的原因，虽然有当事人不会告、告不准甚至滥用诉权的问题， 但最根本的还是法律制度设计存在不足。我国行政诉讼制度是一种消极的司法型的诉讼制度，法院一般只能审查行政行为的合法性，不能审查正当性和合理性， 只要行政行为在技术上合法，行政机关的自由裁量权的运用就不受法院审查 ；检察机关的行政诉讼监督主要也是针对行政诉讼活动，一般不能直接针对行政违法行为提出监督意见，尤其是检察机关的监督是在经过法院一审、二审、再审之后，本质上属于末端参与社会治理。破解行政案件诉讼程序空转难题，除了健全协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼、行政检察有机衔接、互相协调、多元化的行政纠纷解决机制外，应当探索建立检察机关对行政违法行为的监督机制，使监督关口从目前的末端监督纠正，转向前端预防提醒，减少行政争议的发生，促进行政机关依法履职，严格规范文明执法，克服行政诉讼周期长的弊端。

行政诉讼监督面临着行政案件经过多次审理，监督发现问题难 ； 行政法律法规体系庞杂，法律适用难 ；行政申诉案件法律争议大，检法统一认识难等难题。这就需要行政检察人员有更高的发现问题的能力和水平，更高的正确适用和把握法律的能力和水平，更高的说服法官的能力和水平。仅就适用法律来说，行政法数量是我国各个部门法中最多的。除了法律外，还有大量的行政法规、地方法规、部门规章、地方规章和规范性文件等。截至 2018 年 10 月，除宪法外，中国现行有效行政法律 268 部，行政法规 757 部，地方性法规 12000 部。这些法律法规都需要对照甄别。落实重自强的要求，突出加强专业化建设，是做实行政检察工作的重要保证。当前行政检察队伍素质能力还不适应时代发展和办案需要，无论是专业素质、专业能力，还是专业思维和专业精神都还有不小的差距，可以说专业化建设是目前制约行政检察工作发展的最突出短板。落实好重自强的要求，就要首先从自身找差距，把专业化建设作为当前和今后一个时期加强行政检察队伍建设重中之重的任务来抓，通过苦练内功重自强，全面提升行政检察队伍整体素质和业务能力。要加强大教育培训规模，突出实战、实用、实效导向，围绕培养更强的专业素质、专业能力、专业思维和专业精神，加强分级分类培训、岗位练兵、实践磨砺，全面提升行政检察人员的法律政策运用能力、群众工作能力、防控风险能力、科技应用能力、舆论引导能力。充分运用好检答网，打造行政检察业务学习、研讨交流、业务指导的线上综合性平台，使广大行政检察人员养成办案遇到难题在检答网上查询、提问的习惯，提升职业素养， 丰富办案知识，解决疑难问题。加强行政检察理论研究， 尤其是对行政检察内涵与外延、职权配置与运行规律等重大问题的研究，为行政检察工作创新发展提供理论引领与支撑。

原文载于《中国检察官》2019年第4期司法实务版

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聚焦“四大检察”|做强民事检察，强什么？_中华人民共和国最高人民检察院

2019年9月9日，最高人民检察院第六检察厅举行成立后的首例民事诉讼监督案件公开听证会，引发了外界的极大关注。

在固有印象中，民事检察职能一直以相对弱化的形象示人，机构设置和人员配备亦与行政检察职能合并，即以往的民事行政检察部门。在新时期，随着最高检内设机构改革的顺利进行，最高检专门成立了第六检察厅，承接民事检察职能，这不但标志着这项职能在检察工作中地位的提高，也进一步丰富了其内涵。

回顾过去的2019年，第六检察厅顺利完成组建工作，并随之开展了一系列与自身职能相关的工作并取得显著成绩。正因如此，民事检察职能的未来发展，也普遍被外界看好。

民事检察职能由来已久。

“民事检察的主要职能是对民事诉讼和执行活动实行法律监督。自1988年以来，民事检察走出了一条从无到有、从小到大、稳步发展的道路，为促进司法公正，维护社会公平正义发挥了积极作用。经过30多年的发展，民事检察的职能不断完善，民事检察的内容也不断丰富。特别是2012年民事诉讼法的修改，进一步完善了检察机关民事诉讼法律监督内容，将审判人员违法行为、执行活动和调解书等纳入检察监督范围，并新增检察建议、调查核实等监督方式和措施，规范了当事人申请监督的条件，对加强民事检察工作提出了更高要求。”第六检察厅厅长冯小光说。

2018年10月24日，最高检检察长张军在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上所作的《最高人民检察院关于人民检察院加强民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》中明确指出：人民检察院依法对民事诉讼和执行活动实行法律监督，是中国特色社会主义检察制度的重要内容，也是我国司法制度的鲜明特色。

据介绍，在张军检察长作上述报告时，有的出席人员指出，一些检察院民事检察部门在机构设置等方面处于弱势，甚至部分基层检察院民事检察部门成为“鸡肋”，面临被撤并的尴尬境地，要求检察机关加强民事检察机构建设。

“最高检党组在学习贯彻中更加深刻认识到，绝大多数检察机关民事、行政、公益诉讼检察机构挤压在一起，确实严重影响民事检察职能发挥。推进新时代检察服务供给侧结构性改革，更好满足人民群众新的、更高水平的需求，必须下大力气推进内设机构改革。最高检在有关会议中也多次指出：要树立全面平衡充分发展的理念。宪法赋予检察机关的法律监督职能是整个诉讼领域以及与诉讼相关领域全方位的法律监督。刑事、民事、行政以及公益诉讼检察职能要全面、平衡、充分履行。”冯小光说。

基于此，一场以上率下的民事检察职能变革开始了。

根据2018年12月中央办公厅印发的《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》，最高检对内设机构作了系统性、重塑性、重构性改革，重组十大业务机构，形成刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”法律监督总体布局。其中，将原民事行政检察厅扩展为第六检察厅、第七检察厅、第八检察厅，分别负责民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作，编制从改革前民事行政检察厅的32个上升到近80个。单独设立的第六检察厅就有32个编制，专业力量明显加强。

在推进自身内设机构改革的同时，最高检同步部署地方各级检察院内设机构改革。“目前，省级检察院基本完成改革，市县级院的改革正在进行中。省级检察院机构设置总体与最高检对应，均单独设立了民事检察机构。市级检察院总体上与省级检察院对应，受限于内设机构数量、不能单独设立民事检察机构的，设立专门的民事检察办案组。基层检察院至少有专门办案组或专人负责民事检察工作。通过这次改革，民事检察办案组织将实现上下一体、总体对应、条线贯通，这在检察机关历史上还是第一次，为解决‘重刑轻民’问题奠定了良好的组织基础。”冯小光说。

“民事诉讼和执行活动事关人民群众切身利益，案件量大、涉及面广。民事检察工作在化解矛盾纠纷、维护社会稳定、促进经济发展等方面，具有不可替代的作用。诚如张军检察长所指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求，不仅体现在刑事案件中，而且更多体现在民事案件里。”冯小光说。

单独成立负责民事检察职能的部门，不仅意味着地位的提高，也意味着其内涵更多、责任更重了。

据介绍，目前民事检察职能可分为四类：

一是对法院生效裁判、调解书进行监督，监督的方式主要是向法院提出抗诉和再审检察建议。民事诉讼法第二百零八条第一款、第二款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”

二是对法院的审判违法行为进行监督，监督的方式主要是向法院提出检察建议。民事诉讼法第二百零八条第三款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”

三是对法院的执行执行活动进行监督，监督的方式主要是向法院提出检察建议。民事诉讼法第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”

四是对民事虚假诉讼进行监督。民事虚假诉讼监督是检察机关开展民事检察工作，回应新时代人民群众更高司法需求的重要抓手。虚假诉讼，俗称“打假官司”，是当事人以虚构的事实向法院提起民事诉讼以谋取非法利益的行为。虚假诉讼不仅侵害他人的合法权益，有违诚实信用原则，而且扰乱司法秩序，损害司法权威和司法公信力。近年来，随着虚假诉讼案件的增多，其危害性也日益凸显，引发社会广泛关注，党的十八届四中全会明确提出要加大对虚假诉讼的惩治力度，全国各级检察机关立足职能定位，积极开展对虚假诉讼的监督，与人民法院、公安机关协调配合，不断加大防范打击力度，办理了一批典型案件，净化了社会环境，切实维护了人民群众合法权益和司法权威。

据了解，虽然正式成立仅仅一年的时间，但是以第六检察厅为代表的全国检察机关民事检察部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以检察机关内设机构改革为契机，努力践行“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求，认真落实全国人大常委会对民事诉讼和执行监督专项报告的审议意见，各项工作均取得较大发展。

上文提到的对于民事虚假诉讼进行监督，就是一例。“我们在总结以往经验和做法的基础上，以‘两高’出台《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》为契机，继续对虚假诉讼保持严打高压态势，常态化开展虚假诉讼查处工作，并通过对外宣传和公开曝光，充分发挥警示和震慑作用。”冯小光说。

2019年5月，第六检察厅对2017年以来全国民事检察部门办理的5455件民事虚假诉讼案件进行总结分析，筛选出涉及骗取支付令执行、骗取调解书、公证执行、劳动仲裁执行、交通事故保险理赔等5件民事虚假诉讼监督典型案例，作为指导性案例予以发布。该批指导性案例是最高检发布的首批民事检察指导性案例，得到了媒体的广泛关注，引发热烈反响。新闻发布会后，该虚假诉讼指导性案例被发送至最高人民法院、司法部、人力资源和社会保障部，在防范和打击虚假诉讼方面形成了合力，实现了“双赢、多赢、共赢”的法律效果和社会效果。

“作为检察工作的重要职能部门，我们立足民事检察职能，主动服务经济发展、保障民生，精准服务助力打好三大攻坚战。全国检察机关民事检察部门认真贯彻新时期‘枫桥经验’，加强民事检察环节预防和化解社会矛盾机制建设，着力防范化解社会风险，维护社会和谐稳定。立足民事检察职能助力精准脱贫，对农民工、残疾人等特殊群体请求给付劳动报酬、抚养费、抚育费、赡养费、损害赔偿等案件，依法开展支持起诉，维护弱势群体合法权益。2019年以来，全国检察机关民事检察部门共支持起诉15000余件，其中支持农民工起诉10000余件。”冯小光说。

生效裁判结果监督是民事检察的传统业务和基础性工作，是加大民事检察工作力度的重要着力点。第六检察厅以精准监督理念为指引，不断优化生效裁判结果监督，切实提高监督的精准性和权威性。

“我们树立精准监督的理念，优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，力争抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题，发挥对类案的案例指导作用，通过优化监督实现强化监督，防止片面追求监督数量的粗放式办案。2019年，全国检察机关共提出民事抗诉4900余件，提出再审检察建议7800余件。其中，最高检着重加强对适用法律错误的重大典型案件提出抗诉，向最高法提出抗诉28件。”冯小光说。

在此基础上，第六检察厅以深化监督为目标，不断加强审判人员违法行为监督，着力破解深层次违法行为监督不足难题。

“全国检察机关民事检察部门积极完善审判人员深层次违法行为线索发现机制，努力探索与违法审判责任追究相衔接的审判人员违法行为监督机制，加强对事监督与对人监督的结合。2019年，全国检察机关就审判违法行为监督共提出检察建议17000余件，法院同期采纳检察建议17000余件。最高检下发通知，要求各级检察机关紧紧抓住审判人员违法行为监督这个‘牛鼻子’，坚持把对事监督与对人监督结合起来，促进监督事项从审判程序错误等轻微违法情形向审判人员违纪违法等更深层次延伸，切实加强民事审判人员违法行为监督工作。”冯小光说。

同时，第六检察厅以双赢多赢共赢理念为指引，强化民事执行监督，推动解决“执行难”问题。

据冯小光介绍，全国检察机关民事检察部门认真履行执行监督职能，监督、支持人民法院依法执行。督促法院针对执行中存在的违法问题，反向审视立案、审判环节中有无源头性违法问题，实现检察监督与审判机关内部预防、纠错机制的良性互动。2019年，全国检察机关就执行监督共提出检察建议23000余件，法院同期采纳检察建议22000余件。不断深化非诉执行监督专项活动，力争从源头上促进仲裁、公证以及行政行为依法规范进行，取得了较好的监督效果和影响。

此外，第六检察厅还注重完善民事检察工作机制，着力提升民事检察监督质效。

比如在严格民事检察监督程序进一步完善办案规范化机制方面，2019年2月，第六检察厅下发《关于严格省级人民检察院提请抗诉案件办理程序的通知》，引导各级人民检察院民事检察部门树立精准监督和借助“外脑”的办案理念，不断完善办案程序，切实提高办案的精准度和监督的权威性。同时，第六检察厅根据办案实际，研究制定《关于民事诉讼监督案件简化办理程序的若干规定（试行）》，进一步优化司法资源配置，实现案件办理繁简分流，有效地提高了办案效率。

“我们还积极推进《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》修订工作，厅领导成员率修订小组成员赴湖南、湖北、福建等省开展调研，并在湖北省武汉市、福建省福州市分别召开由部分省级院民事检察部门负责人参加的座谈会，共听取了26个省份一线检察官特别是基层检察官的意见和建议。目前，已形成征求意见稿，向全国检察机关征求意见。”冯小光说。

同时，第六检察厅积极引导各级检察机关在办理民事案件中适用听证程序，有效化解矛盾纠纷。如前文所述，2019年9月9日，最高检举行首次民事诉讼监督案件听证，对梅河口市城市棚户区改造领导小组办公室申请监督案进行听证，并邀请了两名人民监督员参加，取得了良好效果。

据了解，2019年以来，全国检察机关共对1000余件民事诉讼监督案件进行听证，取得了较好的法律效果和社会效果。

据了解，在坚持四级联动一体化推进民事检察工作的同时，各地检察机关紧紧围绕新时代民事检察职能，积极探索实践，形成了值得推广和学习的典型经验。

在服务大局、保障民生方面，为了精准服务助力打好三大攻坚战，山西省检察院印发了《山西省检察机关关于进一步加强民事行政检察服务群众工作的指导意见》，高度重视人民群众的诉求，以实际行动传承和发展“枫桥经验”；福建省检察院制定了《民事行政检察案件息诉和解工作规定》，健全执法办案息诉和解工作机制，共对864件依法不支持监督申请的案件，做好服判息诉、化解矛盾工作；云南省检察院印发了《关于充分发挥民事行政检察监督职能 深入开展协助解决拖欠农民工工资问题专项监督的实施方案》，在全省开展“协助解决拖欠农民工工资问题专项监督”，取得了良好效果。安徽省检察院组织开展“美丽乡村检察行”专项活动，突出民事检察职能的普法宣传和零距离解决农民维权诉求。

在依法平等保护民营经济合法权益方面，福建省检察院制定了发挥民事行政检察职能服务民营经济创新创业创造“16条意见”，全力助推新福建建设；河北省检察院与省工商联会签了《关于贯彻落实〈关于建立健全检察机关与工商联沟通联系机制的意见〉的实施方案》，为服务民营经济发展提供坚实的法治保障。

“在生效裁判结果监督方面，2019年2月，第六检察厅抽调25名省级院和分州市院员额检察官作为最高检员额检察官助理，在香山办公区开展以案代训集中办案活动，共办结积压民事诉讼监督案件250余件。通过集中办案，既优质高效地审结了一批积压案件，也培养锻炼了下级院民事检察业务骨干，还对上下级一体化办案模式进行了有益探索。”冯小光说。

而在审判违法行为监督方面，河南省检察院认真落实其制定的《关于民事行政诉讼违法行为监督工作若干规定（试行）》，把审判人员违法行为监督作为强化监督刚性的重要突破口，增强发现、跟进审判程序深层次问题和重点环节案件线索的敏锐性，有针对性地提出监督意见。

“另外在执行监督方面，第六检察厅对2018年度全国检察机关民事非诉执行监督专项活动情况进行总结和通报，不断深化非诉执行监督专项活动，力争从源头上促进仲裁、公证以及行政行为依法规范进行，取得了较好的监督效果和影响。”冯小光说。

此外，在虚假诉讼监督方面，各地检察机关也功不可没：北京市检察机关就建立和加强立案监督，与监督调查部门、民事诉讼监督部门，就虚假诉讼线索发现和移送机制达成共识，实现线索双向移送。云南省文山州检察院与广南县检察院在相关刑事案件线索的基础上，查明广南县人民法院办理的478件虚假诉讼案件，提出抗诉408件，提出再审检察建议70件。浙江省检察机关依托“民事裁判智慧监督系统”，发现分布全省10个市、36个县共计6000余件涉套路贷虚假诉讼串案，省检察院整合三级院力量集中办理，两个月已提出监督约500件。

四级联动，全面开花，使得民事检察工作的腾飞指日可待。

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以习近平法治思想为指引 加强新时代检察机关法律监督_中华人民共和国最高人民检察院

在中国共产党成立一百周年的重要历史时刻，在实现中华民族伟大复兴的关键时期召开的党的十九届六中全会，肩负着承前启后、继往开来的伟大使命，在党和国家事业发展进程中具有里程碑式的重大意义。全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》），站在党和国家事业永续发展的战略高度，深刻总结党百年奋斗的伟大成就、历史经验，是建党兴党强党的历史启示录，是奋发奋斗奋进的赶考动员令，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程举旗定向。《决议》系统总结党的十八大以来全面依法治国新的历史性成就。这些成就的取得，根本在于以习近平同志为核心的党中央坚强领导，根本在于习近平法治思想正确指引，根本在于习近平总书记掌舵领航。习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的“法治篇”，是新时代法治中国建设的根本思想旗帜，为发挥法治在治国理政中固根本、稳预期、利长远的保障作用提供了根本遵循。

今年是建党百年，也是党一手缔造的人民检察制度创立九十周年。90年来，在党的绝对领导下，人民检察制度从无到有、薪火相传，不断发展壮大，迈出的每一个发展步伐，无不倾注着党中央的关心、支持和爱护。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视检察工作。习近平总书记对检察工作作出一系列重要指示，深刻阐明检察机关法律监督的宪法定位、主要职责、基本任务，构成了习近平法治思想的重要组成部分，为新时代党的检察事业创新发展把脉定向、指路领航。今年6月，党中央在历史上首次专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称党中央《意见》），这是习近平法治思想在检察机关法律监督工作中的具体化，是当前和今后一个时期做好检察工作的纲领性文件，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国的坚定决心、对完善党和国家监督体系特别是加强检察机关法律监督工作的高度重视。检察机关要把学习贯彻党的十九届六中全会精神作为当前和今后一个时期的重大政治任务，与学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记“七一”重要讲话精神紧密结合起来，进一步从百年党史、党绝对领导下的90年人民检察史中深刻感受习近平法治思想的真理力量和实践伟力，更加准确把握其发展脉络、重大意义、核心要义，从中领悟、探寻、践行加强新时代检察机关法律监督的根本思路、重要方法和具体路径，把习近平总书记关于检察工作的重要论述、党中央《意见》的部署要求落实到每一项工作、每一起案件办理中，以高质量检察履职服务保障经济社会高质量发展，走好党的检察事业新的长征路。

坚持党的领导，是党百年奋斗的首要历史经验，也是社会主义法治最根本的保证。习近平法治思想的主要内涵和理论精髓，集中体现为习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出的“十一个坚持”，最突出、最重要的就是“坚持党对全面依法治国的领导”。2014年1月，习近平总书记对检察工作作出重要指示，突出强调“始终坚持党的领导不动摇”。党中央《意见》也专门部署“坚持和完善党对检察机关法律监督工作的领导”。坚持党的绝对领导，是检察工作的最高原则、最大优势，是人民检察制度与生俱来、一直赓续的“红色基因”。全体检察人在这个根本问题上脑子要特别清醒、眼睛要特别明亮、立场要特别坚定，绝不能有任何含糊和动摇。

更加准确把握党对检察工作绝对领导的本质要求，更加深刻认识“绝对领导”标准更高、要求更严，更加深刻认识党的十九届六中全会《决议》强调“两个确立”的“决定性意义”。要强化思想自觉，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，以党史学习教育和政法队伍教育整顿为契机，真正做到学深悟透、融会贯通、真信笃行。强化行动自觉，严格执行《中国共产党政法工作条例》，把党的领导全面落实到检察机关政治、思想、组织、作风、纪律、业务、制度等建设的各方面和全过程，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做，始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，以听党指挥的实际行动践行“两个维护”。严格执行请示报告制度，检察工作中的重大问题、重大案件、重大事项等，必须主动及时向党中央、向习近平总书记请示报告。

习近平总书记强调，“通过法治保障党的路线方针政策有效实施”①。坚持党对一切工作的领导，既要靠党章党规的贯彻执行，也要靠宪法法律的有效实施。宪法法律是党领导人民制定的，是党和人民意志的集中体现。党中央《意见》明确指出，“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分”。这是依照宪法法律对检察机关的定位，更是政治定位；检察机关是法律监督机关，更是政治机关；检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。认识检察机关的职能定位和职责使命，必须首先“从政治上看”。加强新时代检察机关法律监督，事关党的全面领导的落实，事关党的执政根基稳固，必须以高度的政治自觉，落实这一重大而光荣的政治责任。要坚持讲政治与抓业务有机统一，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，通过充分发挥法律监督职能作用，保障宪法法律正确实施，更好维护国家安全和社会稳定，服务经济社会高质量发展，促进社会公平正义，保障人民合法权益，从而保证党的主张和决策部署一体遵循、有效落实，在检察监督办案中落实和维护党的全面领导。

坚持中国道路，是党百年奋斗的宝贵历史经验之一。习近平总书记深刻指出：“中国特色社会主义法治道路本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。”②中国特色社会主义检察制度则是中国特色社会主义政治制度、法治制度在检察领域的表现形式，是我们党从中国革命和建设实际出发，探索符合我国国情的社会主义民主政治和权力监督制度的伟大创举。在党的领导下，对执法司法机关办案活动进行监督，检察机关是在诉讼程序中履职的专门职能部门。作为执法司法活动的参与者，检察机关直接在具体办案过程和环节中履行监督职责，是参与、跟进、融入式监督，是在办案中监督、在监督中办案，发现问题更及时、监督纠错更直接。这恰是我国司法检察制度显著优越性之一。全体检察人对此都应有清晰认识，坚定制度自信。进入新时代新发展阶段，要聚焦高质量发展主题，以深化改革破解制约检察工作发展的深层次问题，持续巩固党领导下的检察工作体制优势，推动中国特色社会主义检察制度更加成熟更加定型。

无论形势如何变化，政法机关捍卫党的领导和人民民主专政的国家政权、维护党和国家工作大局的使命任务不能变。党的十九届六中全会《决议》发出了向实现第二个百年奋斗目标进军的政治动员令。党中央《意见》明确部署“服务保障经济社会高质量发展”，要求“准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，充分发挥检察职能作用，为经济社会高质量发展提供有力司法保障。”落实这些重要部署，就要始终心怀“国之大者”，完整、准确、全面贯彻新发展理念，在构建新发展格局、推动高质量发展的进程中主动担当、能动履职，着力为协同推进人民富裕、国家强盛、中国美丽保驾护航、添光增彩。

习近平总书记强调，“要把维护国家政治安全特别是政权安全、制度安全放在第一位”③。检察机关要聚焦影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题，坚持总体国家安全观，全面履行检察监督办案职能，推动更高水平的平安中国建设。要时刻紧绷政治安全这根弦，坚持“严”的这一手不放松，坚决防范和依法惩治分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等犯罪，提高维护国家安全和公共安全能力。推进扫黑除恶斗争常态化，持续落实省级检察院对涉黑和重大涉恶案件统一把关制度，坚决守住“一个不放过、一个不凑数”法治底线，坚决打击黑恶势力及其“保护伞”，决不允许任何黑恶势力死灰复燃、坐大成势。近年来网络犯罪逐年大幅上升，要加大依法惩治和有效预防力度，加强司法政策、法律适用研究，推动健全网络综合治理体系。

认真落实习近平总书记关于“完善各类市场主体公平竞争的法治环境”④的重要指示精神，坚持平等保护各类企业合法权益，依法惩治影响企业生产经营的违法犯罪，扎实开展涉民营企业刑事“挂案”清理，维护企业合法权益。深化涉案企业合规改革试点，对办理的涉企刑事案件，在依法作出不批捕、不起诉决定或者提出轻缓量刑建议的同时，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改，促进合规守法经营，预防和减少违法犯罪，这是一项集末端处理与前端治理于一体的履职创新，实质也是平等保护的重要内容。在推动规范试点中，要落实涉案企业合规第三方监督评估机制，确保“真”合规。跟进服务保障创新驱动发展战略，深化知识产权检察集中统一履职试点，着力办理一批具有引领示范意义的典型案件，增强刑事、民事、行政检察综合保护质效。资本市场稳定健康发展事关经济金融安全，要充分发挥最高检驻中国证监会检察室作用，加强与证监部门、公安机关、审判机关的协作配合和制约监督，依法惩治和预防证券违法犯罪，以更优检察履职推动依法监管。反洗钱是一项事关国家重大利益、经济金融安全的极为重要工作。要用足用好立案监督、退回补充侦查、自行补充侦查、追加起诉等手段，在办理上游犯罪案件时，同步审查、有效惩治洗钱犯罪。依法打击破坏生态环境资源犯罪，扎实办理生态环境公益诉讼案件，密切与相关执法司法机关协作联动，共同加强生态文明司法保护，护航绿色发展。围绕海南自贸港建设、粤港澳大湾区发展、京津冀协同发展、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等，强化检察联动，优化检察服务供给，助力国家重大战略实施。

习近平总书记指出：“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。”⑤检察机关职在司法办案，责在以法律监督促诉源治理，做好标本兼治工作，更好发挥法治对改革发展稳定的引领、规范、保障作用。过去20年间，刑事犯罪结构发生重大变化，严重暴力犯罪持续下降，新型危害经济社会管理秩序犯罪大幅上升。要主动适应这一变化，统筹落实好宽严相济、“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，最大限度减少社会对抗。深刻认识认罪认罚从宽制度化解社会矛盾、促进社会和谐的重要作用，立足检察机关在刑事诉讼中承前启后的职能作用，扎实履行主导责任，做到该用尽用、规范适用。要立足司法办案，更加自觉做好预警预判、防患未然的工作，把诉源治理做深做实做细。检察建议直接促进社会治理。要坚持问题找准、建议可行，并通过圆桌会议、争取党委领导和人大支持等举措，努力让每一个检察建议做到刚性。党中央《意见》确定的“定期分析公布法律监督工作有关情况”“及时发布指导性案例和典型案例”“加强法律文书说理和以案释法”“深化法治进校园、进社区”等任务，要持之以恒抓好落实，引领、昭示法治，推动监督效果由一案一事拓展到同类问题治理，树立、养成人民群众的法治意识，推动社会各方面包括执法司法机关、社会组织自觉履行自身责任，实现更高层面、更高水平的源头治理。

坚持人民至上，是党百年奋斗的宝贵历史经验之一。党的十九届六中全会《决议》深刻指出：“民心是最大的政治，正义是最强的力量。”人民立场是习近平法治思想的根本政治立场，人民性是习近平法治思想的鲜亮底色。习近平总书记深刻指出，“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民”⑥，强调“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”⑦“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”⑧。这些重要论述，是以人民为中心的发展思想在法治领域的具体体现，深刻回答了全面依法治国为了谁、依靠谁的重大问题。党中央《意见》明确指出：“进入新发展阶段，与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比，法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”，并专门部署“切实加强民生司法保障”。检察机关要牢记民心是最大的政治，积极回应人民群众新要求新期待，坚持目标导向、问题导向，用高质量法律监督保障人民安居乐业。

检察机关办理的案件绝大多数发生在群众身边，常见多发，正是这些案件最能让人民群众感受公平正义。案件办得好，人民群众就会对司法、对党和政府充满信赖；案件办得不公正、释法说理不到位，就容易引发不满、激化矛盾。一些引发负面舆情的案件，简单从法条规定看，满足了数额标准、达到了伤情要求，在形式上似乎办得都“不违法”，却往往忽略了社会和人民群众的认同感受，“三个效果”的统一没有落到实处，都存在典型的就案办案、机械司法。实际上，“小案”内含“大政治”。每一起案件都关乎法律、政治，关乎厚积或侵蚀公平正义，对涉案人及其家庭来说都是“天大的案件”。体现人民意愿的法律绝不是冷冰冰的条文，检察监督办案决不能冷漠地只守住形式上“不违法”的底线，必须将天理、国法、人情融为一体，既符合法律条文这个“文本法”，更重要的是努力做到符合人民群众的“内心法”，做到“如我在诉”、情同此心，努力让人民群众感受到司法的温暖，努力实现政治效果、社会效果、法律效果相统一，厚植党执政的政治根基。

习近平总书记反复强调，切实解决好群众的操心事、烦心事、揪心事。党的十九届六中全会《决议》明确要求：“着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题”。从法治文化影响看，深受传统无讼思想影响的中国老百姓，需要通过打官司解决的事情，无一不是群众急难愁盼的烦心事。检察机关坚持司法为民，就要有甘做“孺子牛”的爱民情怀，扎实办好食品药品安全、环境保护、安全生产等领域与群众利益密切相关的案件。深化推进行政争议实质性化解，促进解决行政诉讼“程序空转”问题，特别是解决好那些申诉多年、旷日持久的人民群众揪心案。用好司法救助政策和资金，让那些遭受犯罪侵害、面临生活困境的被害人及其家属，感受到人民司法的温度，同时精准地助力乡村振兴，防止因案致贫、因案返贫。未成年人安全、健康成长，与千千万万个家庭幸福紧密相连。要全面加强未成年人综合司法保护，督促落实侵害未成年人案件强制报告、教职员工准入查询性侵违法犯罪信息等制度，推动“司法保护”融通，助力“家庭、学校、社会、网络、政府”保护，落实“1+5>6”“1+5=‘实’”。对于经过一系列司法程序还没有得到实质性解决的涉法涉诉信访问题，更要以加倍的感情和责任做好化解工作。严格落实群众信访7日内程序性回复、3个月内办理过程或结果答复制度，各级检察院检察长要带头接访，带头化解矛盾，申诉多年的疑难案件要坚持公开听证，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等多方参与，摆事实、举证据、释法理，让公平正义“看得见”，用心用情打开群众心结，实现案结事了人和。

当事人一案，经过办案机关若干程序环节，就被统计为若干“案件”，而对当事人来说还是他的一个“案子”。“案子”经历司法程序越多、统计的“案件”越多，司法资源耗费越多，当事人讼累也越重。最佳“案–件比”是1:1，当事人一个“案子”，进入检察程序后一次性优质办结，司法资源投入最少，当事人感受最好。“案–件比”评价方法，不仅是促推提升办案质效的一种手段，更是从人民群众的诉讼体验出发，努力把以人民为中心落实到检察管理中的创新举措。2020年，在受新冠肺炎疫情影响下，全国检察机关仍压减了41.2万个非必要办案环节、统计中的“案件”。这一评价体系的深入实施，有效防止了一些无意义的退回补充侦查、延长办案期限和久拖不决等问题，办案质效明显提高，节省了司法资源，同时切实惠及涉案当事人。下一步，要针对不同案件类型实事求是、区别对待、精准设置“案–件比”，并且扩大到民事、行政、公益诉讼和控告申诉等检察业务。科学的评价必须坚持质量第一、效率效果并重。要进一步优化以“案–件比”为核心的质效评价体系，及时梳理、完善评价细则，倒逼强化责任意识、提升司法能力，让司法公正以更高效率、更优质量落到实处。

“加快形成严密的法治监督体系”“加快构建规范高效的制约监督体系”，是习近平法治思想的重要内容。习近平总书记强调：“要聚焦人民群众反映强烈的突出问题，抓紧完善权力运行监督和制约机制”⑨，“要保证各部门依法履责，更要推动形成侦查权、检察权、审判权、执行权相互制约、相互配合的体制机制，确保司法公正高效权威。”⑩这些重要论述，深刻表明加强执法司法制约监督极为重要、尤为紧迫。对于加强检察机关法律监督，习近平总书记多次作出重要指示，强调“要健全申诉控告检举机制，加强检察监督，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法必追究”⑪“要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”⑫“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”⑬“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”⑭“要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益”⑮。这些重要指示充分体现了习近平总书记对检察工作的高度重视，为健全检察机关法律监督工作格局、加强检察监督指明了方向。党中央《意见》要求“全面提升法律监督质量和效果，维护司法公正”，强调“审判机关、检察机关、公安机关按照有关规定分工负责、互相配合、互相制约，保证准确有效执行法律。”检察机关要牢牢把握自身定位，以更高水平检察履职，促推执法司法制约监督更有力有效，更好维护司法公正。

加强法律监督，重在精准；质量是根本，效率是保障，效果良好是目标。检察工作高质量发展必须从法律监督的高质效做起、抓起。坚持在办案中监督、在监督中办案，进一步把监督重心放到提质量、增效率、强效果上来，把“四大检察”做优、做强、做实、做好。积极推动行政执法与刑事司法无缝对接、双向衔接，完善执法司法信息共享、案情通报、案件移送等制度。进一步加强刑事立案、侦查、审判和执行活动监督，积极开展减刑、假释、暂予监外执行监督，深化交叉巡回检察，坚决维护司法公正。以贯彻实施民法典为契机，用好抗诉、检察建议等不同监督方式，全面加强民事诉讼监督，精准办理引领性、促进解决同类问题的案件。推动落实防治虚假诉讼的最高人民检察院“五号检察建议”，深入开展民事虚假诉讼监督，探索建立联合防范、发现和制裁机制。行政检察要践行穿透式监督理念，从监督法院行政诉讼活动入手，进而审视行政机关行政行为是否合法，积极提出检察建议，促进解决依法行政和社会治理层面的共性问题。持续加强公益诉讼检察，坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态，规范拓展公益诉讼案件范围。加强检察机关与监察机关办案衔接和配合制约，健全衔接顺畅、权威高效的工作机制，不断增强依法反腐合力。

党中央《意见》明确了“进一步提升法律监督效能”的措施。检察机关要更加自觉把法律的刚性规定与实践的灵活方式结合起来，坚持法治原则，展现最大诚意，穷尽有效努力，争取最好效果。加强对监督事项的调查核实工作，敢用、会用、善用法定调查手段，用更加充分、客观的事实和证据增强法律监督刚性。对检察机关纠正意见或检察建议既不回复、又不整改的，要刨根问底；同级检察院解决不了的，上级检察院接续监督。紧紧依靠党委及其政法委的领导开展监督，落实法律监督年度报告制度。监督者既要解决自身不会、不愿、不敢监督问题，更要始终秉持自我革命精神，自觉接受监督、勇于开展自我监督。主动争取、自觉接受人大、政协、纪检监察机关等各方面监督，更加自觉接受侦查、审判机关履职制约。深入落实上下级监督管理和检察人员考核、检务督察等自我监督机制，把检察权关进制度的笼子。

法律监督不是你错我对的“零和博弈”，法律监督机关与被监督机关虽分工不同，但都是党领导下全面依法治国的重要职能部门，执行统一的党的政策和国家法律，有共同的使命和目标，赢则共赢，败则同损。检察机关既要落实法律和政策要求，坚持法治原则，又要做到换位思考、注意方式方法，在改进法律监督工作的同时，促进和帮助各执法司法部门更好履职。比如，探索向公安机关执法办案管理中心派驻检察，有利于检警共同发现问题、共同提升执法司法办案质量，得到公安机关大力支持和推动。党中央《意见》强调“完善案卷调阅制度”，在民事诉讼监督中，要协同人民法院，规范落实好正卷副卷调阅工作制度，促进提升审判质量，共同维护司法权威和公信。

习近平总书记强调，“推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合”⑯。党中央《意见》明确要求，“运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案”。执法司法活动产生海量数据，违法犯罪的线索、规律，相关领域的治理漏洞和薄弱环节，就隐藏在数据背后，执法司法不公不严不廉等问题也隐藏在异常数据背后。充分掌握大数据，专业、科学运用大数据，就掌握了发现问题线索的“放大镜”“显微镜”，使监督更加精准、有效。检察机关要在各级党委领导、政府支持下，与各执法司法机关携手努力，打破“数据孤岛”，完善跨部门数据汇集共享机制，形成“集约”效应，通过数据对比碰撞、智能筛查，让虚假诉讼、违法办案无处遁形，以“数字革命”赋能新时代法律监督。

习近平总书记高度重视政法队伍建设并多次作出重要指示。2019年5月，在全国公安工作会议上提出了“四个铁一般”⑰要求，这也是对检察机关、检察队伍的要求。习近平总书记在对检察工作的重要指示中强调：“建设过硬队伍，强化法律监督能力”。党中央《意见》专门部署“加强过硬检察队伍建设”，特别强调要“确保检察人员绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠”“全面提升检察人员专业知识、专业能力、专业作风、专业精神”。这些重要论述和要求，是新时代检察队伍建设的根本遵循。各级检察机关要适应新时代法治建设需要，努力打造让党中央放心、人民群众满意的高素质过硬检察队伍。

政治建设是检察机关、检察工作、检察队伍的根本性建设。要在新时代新发展阶段检察工作中自觉坚守、坚决捍卫、能动践行“两个确立”，牢记中国共产党是什么、要干什么这个根本问题，旗帜鲜明讲政治，始终把加强党的政治建设摆在首位，坚持党的绝对领导，落实新时代党的建设总要求，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把准检察工作的政治方向，把党领导下的检察队伍建设得更加坚强有力。准确把握全面依法治国的政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重大关系等根本性问题，带头厉行法治，自觉履行好法治建设职责。无论是政治自觉、法治自觉，都离不开检察自觉，即有力的检察履职、科学的检察管理、过硬的检察队伍来落实。检察人要更加自觉主动，有情怀、有担当、有作为地去谋发展、重自强，以“九分落实”的定力和韧劲，把习近平法治思想落得更实。

政治素质就是专业素质，是最根本、第一位的专业素质。检察官只有真懂政治，才能理解法的本质，才可能切实做到专业精通。提升法律监督能力，必须把“从政治上看”融入履职全过程，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入开展党史学习教育，用好《检察机关学习贯彻习近平法治思想辅导读本》，自觉在党和国家工作大局中想问题、做工作。专业能力是落实监督办案“从政治上看”的基本能力。要更加重视多种方式、不同途径的学习、培训，抓紧编写、学用“十大业务”教材，把专业做深、做精、做到极致。按照党中央《意见》要求，建立检察官与法官、人民警察、律师等同堂培训制度，统一执法司法理念和办案标准尺度。坚持抓住领导干部这个“关键少数”，选优配强各级检察院领导班子特别是“一把手”，强化领导干部带头办案，更多办信访申诉积案，落实阅卷等办案基本要求，强化、落实司法管理责任，发挥好领头雁、主心骨作用。

习近平总书记强调，要更加注重强基导向⑱，“加强基层组织、基础工作、基本能力建设”⑲。检察机关要进一步强化打基础、利长远的战略思维，坚持不懈地把强基固本工作抓实。下大气力激发基层工作活力，做实检察人员考核，考出差距、评出优劣，将考核结果作为奖惩、晋升、调整职务职级的重要依据，强化正向激励。下大气力补强基层政治建设融入业务提升的短板，坚持定期开展业务数据分析研判，科学、务实地加强检察管理。下大气力提升基层检察院建设水平，以解决“人”的问题为关键点，持续抓实基层检察队伍的检察理念、素质能力建设。以脱贫攻坚的韧劲推动全国129个相对薄弱基层检察院逐个“脱薄”，落实上级检察院班子成员对口联系帮扶机制，切实解决好薄弱问题和症结。

习近平总书记“七一”重要讲话强调，“坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争”⑳。建设德才兼备的检察队伍，必须深入推进全面从严治党治检，落实严管就是厚爱。要以政法队伍教育整顿为抓手，从严检视队伍、正视问题、深挖病灶、治病救人，切实整治顽瘴痼疾，完善检察机关内部监督制约机制，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。更加自觉落实过问干预案件记录报告制度，有效防止关系案、人情案、金钱案，保障严格执法、公正司法。持续深化系统内巡视，做好巡视整改“后半篇文章”，推动问题真整改，促进问题真解决。坚持“严”字当头，对不收敛不收手的害群之马坚决清除，纯洁检察队伍。

各级检察机关要更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，深入学习贯彻党的十九届六中全会精神和习近平总书记“七一”重要讲话精神，切实把习近平法治思想学习好、领悟好、落实好，推动新时代检察机关法律监督工作高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献检察力量。

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来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊 2021年第2期 （《民主与法制》周刊2021年第44期）

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全国检察机关“十大业务”系列教材解读・下：术业有专攻，能动求极致_腾讯新闻

全国检察机关“十大业务”系列教材共13本，全面覆盖了“四大检察”“十大业务”，是全体检察人员学习贯彻习近平法治思想、提升新时代检察业务能力和水平的“案头必备”。

每一本教材的编写特色与亮点是什么？背后又有哪些故事？记者近日采访了这套教材的主要编写人员和一些法学专家，请他们为我们一一深入解读。

坚持党的绝对领导

筑牢检察发展之魂

《中国特色社会主义检察制度》在此次“十大业务”系列教材中具有统筹引领的作用。深刻认识中国特色社会主义检察制度，是坚持和完善中国特色社会主义检察制度、加强和改进检察工作、充分发挥中国特色社会主义检察制度的优越性、推进检察事业创新发展的客观需要，也是高举中国特色社会主义伟大旗帜、坚持中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系的必然要求。

“习近平法治思想是整个中国特色社会主义检察制度的灵魂，是研究中国特色社会主义检察制度的根本思想方法。”最高人民检察院检察理论研究所所长谢鹏程介绍，《中国特色社会主义检察制度》贯穿着习近平法治思想，并将其作为研究和解释我国检察机关性质地位、组织结构、职权配置、活动原则、检察官制度和保障机制等各项制度的理论基础和根本方法，这对检察人员深刻理解和贯彻习近平法治思想、促进检察工作高质量发展具有重要作用。

《中国特色社会主义检察制度》全书共八部分，分别阐述了中国特色社会主义检察制度的历史渊源和创建发展、检察机关的宪法地位、检察机关的组织结构、行使检察权的基本原则、检察机关的职权、检察官制度、检察权行使的保障等问题。

“经过多年的司法实践，在制度建设方面我们有了一种更加鲜明的自觉，那就是在一定制度共性的框架下探索我们自己的特色制度，体现道路自信、制度自信和文化自信。”清华大学法学院教授张建伟说，《中国特色社会主义检察制度》对检察制度的中国特色、社会主义属性的表现进行了诠释，对这些特色是否符合检察工作规律、是否有利于司法公正也进行了论证。例如，将检察权列为司法权并不是中国独创，但将这种司法属性与法律监督职能连接，就形成了中国特色。这凸显了检察机关在新时代法治建设当中的政治高度和司法敏锐性，为检察制度的进一步发展创造了有利条件。

最高检检察理论研究所副所长邓思清分析了这本教材的三个侧重点：一是对检察机关的组织结构，特别是对检察机关的内设机构和检察官办案组织进行了重点论述；二是对检察机关的职权，特别是有新变化的检察职权，教材重点论述了检察机关的侦查权、公益诉讼检察权以及法律赋予最高检的死刑复核法律监督权、核准追诉权、司法解释权、发布指导性案例等特有职权；三是对于检察官制度进行了重点论述，突出了我国实行检察人员分类管理和员额检察官制度改革后检察官的选任和考核制度发生的重大变化。

“做好检察业务必须首先深刻把握中国特色社会主义检察制度，否则就是‘空中楼阁’‘无根之木’，摇摇欲坠。”谢鹏程如是说。

提出做优刑事检察发展新路径

刑事检察是检察机关最传统、最基本的业务，也是检察机关的看家本领。

随着内设机构改革深化，刑事检察按照“注重培养专业能力、专业精神，做优刑事检察工作”的要求，实行捕诉一体办案机制，改变了过去按诉讼环节分段管辖的做法，将审查逮捕向后延伸，审查起诉向前延伸，由同一检察官对审查逮捕后、移送审查起诉前的侦查活动进行审查。最高检在内设机构改革中，按不同刑事犯罪领域和类型设置普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪和经济犯罪四个刑事检察业务厅，分别对各自所负责的刑事犯罪领域内的案件统一履行审查逮捕、审查起诉、补充侦查、提起公诉、出庭支持公诉、刑事诉讼监督等职能，彼此各有侧重又相互配合，既分工有序又相互补充。

正基于此，《刑事检察业务总论》由最高检第一检察厅、第二检察厅、第三检察厅、第四检察厅联合编写，并邀请专家学者担任共同主编。

参与主编《刑事检察业务总论》的张建伟对教材系统性给予了肯定：“总论与四本具体刑事检察业务教材形成种与属的关系，这来自检察机关的整体观念和大局意识，有利于优化检察官知识结构，形成检察意识和知识结构的完整性，也避免了不同领域检察工作培训教材内容的重复。”

基于这样的设计理念，《刑事检察业务总论》既立足“四大检察”“十大业务”整套教材的编写体例，又聚焦刑事检察最传统的捕诉职能及相应的诉讼监督工作展开论述，包括对公安机关侦查的案件、监察机关调查的案件进行审查，决定是否逮捕、是否起诉，并对公安机关的侦查活动、法院的审判活动实行刑事诉讼监督。而对于刑事执行检察、未成年人检察、控告申诉检察及特定职务犯罪侦查业务等关涉刑事检察工作内容，则另列专门论述。

“努力做司法公正的守护者、法治理念的引领者。”这是《刑事检察业务总论》对刑事检察官给出的宏观角色定位。对此，最高检检察委员会专职委员万春认为，办好案件的关键在于对检察新理念的理解和运用，讲究司法办案和法律监督的智慧、艺术与方法，追求最优政治效果、社会效果、法律效果的有机统一，让人民群众在每个案件、每个环节都感受到公平正义。

因此，《刑事检察业务总论》第二章专门讲解了刑事检察司法理念，包括坚持法治理念、秉持客观公正立场、坚持惩治犯罪与保障人权的平衡、树牢宽严相济政策理念、贯彻少捕慎诉慎押政策理念、坚持能动司法履行主导责任、强化融合发展理念等，都旨在为具体检察司法活动提供理论指导、方法指引、目标导向。

“没有哪一个被监督对象会主动上门接受监督，也没有哪一个监督事项会自动冒出来。”万春说，不论是总论，还是每一本业务教材，无一不在强调检察机关的能动履职。对此，《刑事检察业务总论》给出了完备的讲解。

正如最高检党组强调的，对“机关”的理解要“从政治上”看――检察机关是法律监督机关，首先更是政治机关。尤其是对“该不该管”“如何管”的问题，检察人员要将践行习近平法治思想、落实“以人民为中心”融入骨髓，通过能动司法的“我管”促进社会治理的“都管”，为推动法治轨道上的国家治理体系和治理能力现代化作出检察贡献。

“小案”内含“大政治”

“普通犯罪检察是关涉民生领域最多的刑事检察工作，包括侵犯公民人身权利、民主权利罪，侵犯财产罪，妨害社会管理秩序罪等，案件范围广、数量多，与人民群众人身财产安全、日常生产生活、社会秩序稳定和谐息息相关。”最高检第一检察厅厅长苗生明告诉记者，《普通犯罪检察业务》围绕最高检党组一直强调的“‘小案’内含‘大政治’”的要求，从概念阐述到新形势新任务的分析，再到每一类案件的办理，都将该理念融入其中，引领检察人员用心办好每一个“小案”，并通过把握和解决好个案背后的深层次社会问题，推动社会治理和法治进程。

事实上，“小案”赢得了最大民心：近年来，检察机关办理的云南丽江唐雪正当防卫案等正当防卫案件，用“法不能向不法让步”的魄力进一步明晰了正当防卫的界限标准，弘扬了社会正气；浙江杭州取快递女子被造谣出轨案等案件办理，释放了“网络空间不是法外之地”的强烈信号；云南孙小果涉黑案、湖南新晃操场埋尸案等涉黑涉恶案件办理，彰显了“是黑恶犯罪一个不放过，不是黑恶犯罪一个不凑数”的雷霆之势……

最高检第一检察厅副厅长罗庆东告诉记者，《普通犯罪检察业务》在结构框架上，既注重呈现业务体系的完整性，又注重突出业务重点和实务难点，因此，教材突出案例指导，以典型案例引导检察人员转变理念，敢用、善用、用好最新理论，从检察办案角度对个罪的司法认定、证据运用的疑难问题进行专门阐述，帮助读者更好理解司法实践中罪与非罪、此罪与彼罪、刑罚适用等问题，进一步推动诉讼制度和犯罪治理现代化。

记者注意到，《普通犯罪检察业务》还从刑法分则第二、四、五、六等相关章节的200多个罪名中甄选了检察实务中常见的30余个多发重点罪名，分成危害交通安全案件、侵犯公民人身权利案件、侵犯财产案件、扰乱公共秩序案件、妨害司法案件、妨害国（边）境案件、其他类型妨害社会管理秩序案件等章节详细阐述。

教材的目的在于“教”，而“教”的方式决定了“学”的效果。“对于有一定专业基础的人员来讲，要想实现新的跨越，除了‘自上而下’的系统性、权威性指导，还得有‘自下而上’的反馈，要多听基层问题、解答基层疑惑。《普通犯罪检察业务》以刑法分则体例排列为原则，兼顾法律适用的普遍性与特殊性、常用性与疑难性，把更多篇幅用于解决争议性较大的问题或司法实践中出现的新情况新问题。”罗庆东以盗窃犯罪案件的办理举例说，教材除论述一般情形外，还将亲属相盗问题、网络盗窃犯罪、自助购物盗窃等特定的情形单拎出来进行了分析。

让人民群众更有安全感

重罪，何为“重”？

“‘重罪’的理解不能仅囿于量刑的轻重。”《重罪检察业务》正文第一页以“四重”对重罪检察进行了全面界定。其中之一是职能重要，例如危害国家安全罪、危害公共安全罪位列刑法分则前两章，保护的法益重大；二是案情重大，虽然重罪检察部门所管辖的罪名并不多，但大部分案件案情重大、疑难复杂且处理困难；三是多方重视，由于多数重罪案件涉及危害国家安全、公共安全、生命安全，大案要案多，易受关注；四是规定死刑的罪名比重大，例如刑法保留死刑的罪名有46个，其中涉重罪检察24个，占比超一半，适用死刑较多的故意杀人犯罪、毒品犯罪、抢劫犯罪，均由重罪检察部门管辖。

最高检第二检察厅厅长元明给出了自己的理解：“越是专业的人员，越要对自己的职责有全面而深刻的认识，不能有认识盲区，更不可‘眼高手低’。”他认为，正因重罪之“重”，检察人员必须打起“十二分”精神办好每一个案件，这应该成为办案人刻在骨子里的信念。“最高检党组以前所未有的重视程度来推进检察业务教材编写，不仅强调传授知识，更在于传递将习近平法治思想用准确、用到位的方法。”

安全生产事关人民群众生命财产安全，责任重于泰山。最高检第二检察厅副厅长黄卫平说，新时代，重罪检察案件的办理再也不能拘泥于怎么办案件，而应该将重点放在怎么办“精品案”上来。“案子办完了，不仅要依法严惩，更要关注案件发生背后的原因，加强类案研究，分析其特点和成因，分析社会管理漏洞，将办案最终落脚点回归到社会治理上，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”

重罪检察是检察机关的“老本行”，但翻看教材不难发现，《重罪检察业务》的时代性与引领性非常强。例如，教材设置“突发公共卫生事件危害公共安全犯罪”专题，论述此类犯罪的主要特点与办案要点，分析总结相关犯罪竞合的处理原则，回应了时代需要。

重罪之“重”，并不代表与公众距离遥远，而实际恰恰相反。近年来，重罪检察业务部门立足司法办案，积极将办案职能向社会治理领域延伸，主动发现个案背后的问题，对案件反映的倾向性、趋势性问题，以及案发地区、部门、单位管理上的漏洞等，实事求是提出检察建议，努力做到“办理一案、治理一片”。其中最高检制发“四号检察建议”督促加强窨井盖综合治理，制发“七号检察建议”打击、预防寄递毒品犯罪等典型做法均被写入教材，为“能动履职”赋予更多检察内涵。

依法惩治职务犯罪的检察担当

旗帜鲜明反对腐败，是政法战线必须打好的攻坚战。

最高检第三检察厅，即职务犯罪检察厅，作为最高检内设机构改革新设立的部门，专门与国家监察委员会衔接，负责职务犯罪案件在检察环节的相关工作，并指导全国检察机关职务犯罪检察业务，集中概括了国家监察体制改革以后检察机关在反腐败斗争中的职能作用。

“《职务犯罪检察业务》的编写是办案工作的延伸。”最高检第三检察厅厅长史卫忠坦言，传统腐败与新型腐败交织，是当前检察办案人员依法办理职务犯罪案件的新挑战，因此，在重申司法政策、尽力消除分歧认识、细化认定情形及应对司法实践新情况等方面，教材都作了阐述。

顺着史卫忠的指引，记者在《职务犯罪检察业务》中看到了很多这样的“痕迹”。例如，贪污罪中“特定款物”的认定、假借职务身份实施非法占有公共财物的认定、“挪用公款数额巨大不退还”的理解与认定等问题；收受他人贿送股份的价值认定、行贿人代持型受贿犯罪的既遂未遂认定、收受按揭车辆的认定等问题；渎职犯罪中“恶劣社会影响”及追诉时效等问题；职务犯罪案件提前介入、留置与刑事强制措施的衔接、退回补充调查及自行补充侦查、适用认罪认罚从宽制度等问题……

“从受理案件管辖开始，职务犯罪检察业务就具有不同于普通刑事检察业务的特点。”清华大学法学院教授黎宏向记者分享了参与教材编写的经历和感受。他特别提到，该项业务横向监检衔接、纵向检察一体以及涵盖特别程序的特征鲜明，《职务犯罪检察业务》将其作为重要内容之一进行编写，提供了职务犯罪检察工作高质量发展的基本路径，引导全国检察人员从政治的高度认识切实承担起依法惩治职务犯罪新样态的检察担当，检察机关惩治职务犯罪的法治之力得以强化。

黎宏说，教材以书代训，将检察人员主动担当的意识融入每一个办案环节。例如，监察法规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。实践中，最高检党组一直以“配合是政治要求，必须自觉落实到位；制约是法律责任，不落实就是失职”的标准自我加压，在机制建设上做了很多探索，完善健全了权威高效、衔接顺畅的监检衔接工作机制，推动了职务犯罪案件办理工作的高质量发展。此类内容，均在教材中有独立章节诠释。

据介绍，《职务犯罪检察业务》在编写前，专门从职务犯罪业务条线广泛征集日常办案积累的问题，汇集了九大类近100个职务犯罪案件相关的法律适用问题，既包括斡旋受贿认定、受贿数额计算等典型问题，也涉及收受商业机会、约定保底收益不承担亏损理财行为的刑法评价等新型问题，以满足一线办案必要之需。

准确把握刑事政策

服务国家经济政策

随着经济社会以及互联网技术的迅速发展，经济犯罪形式呈现出新的态势。如何主动因应形势变化，强化理念更新，办出高质量经济犯罪检察案件？

万变不离其宗。“《经济犯罪检察业务》共八章五十二节，对刑法中的经济犯罪均有涉及，其关键在于准确把握‘四对关系’。”最高检第四检察厅厅长郑新俭直入主题，“教材对其进行了详细说明，涵盖每一类经济犯罪检察案件办理，旨在提供一种方法论的指导，授人以渔。”郑新俭提到的“四对关系”，包括经济犯罪检察案件的办理要准确处理“刑事”与“民事”、“刑事”与“行政”、“宽”与“严”、“惩”与“治”的关系。

教材初稿形成后，作为首批教材“试读人”的最高检第四检察厅主办检察官赵玮向记者分享了“阅读初体验”。他说，最高检党组在内设机构改革后一直在强调办案“求极致”，一线办案人员注重树立了办“精品案”的意识，但如何从意识变成“行动”是关键。《经济犯罪检察业务》给出了指导意见，要心怀“国之大者”，把法律和政策结合起来，把静态的法条和动态的实践融合起来，更加全面认识法条背后的法理和政策内涵，依法精准适用，努力实现司法办案“三个效果”的统一。

记者关注到，《经济犯罪检察业务》一书超40万字，其中篇幅最大的部分为第五章“破坏金融管理秩序、金融诈骗案件的办理”，约占全书的五分之一。

“惩治金融犯罪关乎国家金融安全，关乎社会主义市场经济高质量发展，重要性不言而喻，尤其是刑法修正案（十一）立足新时期防范化解金融风险的需要，对金融犯罪部分罪名作了较大幅度修改，体现出依法从严的立场，在具体适用时需要准确把握修法精神。”最高检第四检察厅主办检察官贝金欣举例，为依法从严惩治资本市场违法犯罪活动和非法集资犯罪，刑法修正案（十一）全面提高了欺诈发行证券罪，违规披露、不披露重要信息罪，非法吸收公众存款罪等罪名的最高法定刑。教材第五章“破坏金融管理秩序、金融诈骗案件的办理”对相关罪名修改后的法律适用疑难点进行了细致解读，指导一线检察办案人员以高质量刑事检察工作服务保障金融风险防范化解。

记者还了解到，《经济犯罪检察业务》还特别将经济犯罪检察的发展沿革进行了系统梳理，是以往教材中所没有的。纵向梳理该项业务的发展脉络，有利于广大检察办案人员系统性地掌握、提升业务本领。

深化刑事执行检察工作模式转变

作为检察机关的一项传统检察业务，刑事执行检察与审查逮捕、审查起诉、提起公诉、出庭公诉、抗诉等职能共同构成了系统完善的刑事检察制度，强化了检察机关法律监督的整体力度和成效。

《刑事执行检察业务》涵盖了从“怎么看”到“怎么办”的问题。“监督的线索是用脚‘走’出来的、不是想出来的，更不是从天而降的，需要主动去找。”最高检第五检察厅厅长侯亚辉介绍，教材介绍了日常刑事执行检察工作发现问题线索的“五个结合”，即事前、事中与事后同步监督相结合；全面监督与重点监督相结合；书面检查与实际调查相结合；派驻检察与巡回检察相结合；日常检察与专项检察相结合。

当前，刑事执行检察业务正在努力深化工作模式转变，即改变过去以办事模式为主，实现以办案模式为主、办案模式与办事模式相结合。侯亚辉直言，由于基层办案人员意识不强、长期受传统工作模式影响等，造成专业能力与现代司法办案要求存在一定差距。

针对全面构建和完善适应新形势要求的刑事执行检察办案模式，《刑事执行检察业务》提出，检察机关要准确把握新形势下强化刑事执行检察办案的基本要求，推进日常监督与案件办理的有机结合和顺利衔接，建立健全书面审查与实地调查相结合的刑事执行检察办案机制，构建刑事执行检察办案证据规则和证明体系，建立健全刑事执行检察办案考核与评价体系。

对《刑事执行检察业务》的编写保持高度关注的中国人民大学法学院教授李奋飞特别提及监狱巡回检察制度的相关内容。他说，这项制度在2019年全面推开，是检察监督理论、方式、监督内容、办案方式重大创新的结果。“监狱巡回检察制度与此前的派驻检察有何关系？两者如何衔接？对于习惯派驻检察的刑事执行检察人员来说，如何在观念、工作方式等方面顺利转变？这都是值得关注但并不容易完成的课题。而这本教材都一一作了回应。”

记者留意到，《刑事执行检察业务》将广受关注的孙小果、郭文思、巴图孟和等“纸面服刑”“提钱出狱”等案例纳入，并将其作为减刑、假释案件审查基本思路、实务操作教学的典型。

正因如此，李奋飞认为，这本教材有助于检察人员更加明确刑事执行检察的权限与职责，在日常工作开展时更能做到心中有数、操之有度、行之有方。

净化司法生态 提升司法权威

根据检察业务划分，最高检第五检察厅承担《司法工作人员职务犯罪侦查业务》一书的编写任务。这是最高检新时期编撰的第一部侦查业务教程。

2018年新修订的刑事诉讼法确立了检察机关对司法工作人员非法拘禁、非法搜查、刑讯逼供等14类职务犯罪案件的侦查职责。三年多以来，检察机关不断加大查办力度，侦查案件规模、质量平稳健康发展，取得了良好的政治效果、社会效果和法律效果。

检察机关司法工作人员职务犯罪侦查业务单独编写一本独立教材，是最高检从大局考量的结果。侯亚辉说，检察机关通过行使侦查职能，依法查处司法腐败，监督司法机关依法行使司法权，这种功能和作用的发挥是监察全覆盖背景下党风廉政建设和反腐败总体战略布局的重要组成部分。为深入贯彻习近平法治思想，巩固扫黑除恶、政法队伍教育整顿等工作成果提供有力检察支撑，提高办案人员的侦查技巧和法律适用水平，迫切需要一部专门研究检察机关侦查工作的教程，规范检察侦查工作长远发展。

在一般人看来，只要司法工作人员的职务行为造成了司法解释规定的“重大损失”后果就是失职渎职犯罪。但事实真的如此吗？

针对这个广受关注的疑问，《司法工作人员职务犯罪侦查业务》给出了解答。最高检第五检察厅副厅长王光月告诉记者，司法是一项专业性和风险性都十分高的工作，立法者在设计制度之始就预留了一定容错空间，即司法责任和错案追究制度，刑罚是底线手段。教材对如何区别玩忽职守与工作失误，如何查证行为人对“重大损失”的预见可能性，如何判断滥用职权的主观罪过等进行专门阐释，旨在引导检察侦查工作着重查证行为人的主观层面，即只有故意实施渎职行为或因重大过失造成重大损失后果的情况才有动用刑罚规制的必要。

《司法工作人员职务犯罪侦查业务》分上下两编。上编主要在程序、制度、技术层面回应管辖、线索处理、强制措施运用、取证手段、讯问技巧等方面的疑问；下编着重研究14类职务犯罪罪名的犯罪构成、证据标准、疑难法律适用问题。

“教材尽可能减少基础知识与法律条文的占比，将主要篇幅集中于释疑解惑、回应基层关切。”最高检第五检察厅驻秦城监狱检察室主任周惠永举例说，司法工作人员渎职犯罪一直是争议最为激烈的犯罪类型之一，观点林立，但教材既未简单罗列各家之言，也未“拉偏架”站队，而是求同存异，从中寻找“最大公约数”，从便于实践、维护法律统一适用、维护人民群众利益的角度给出明确解答。

健全“精准化”民事诉讼监督机制

民法典的全面贯彻实施，让培育权力监督与权利救济相结合的民事检察思维，推动确立法定性与必要性相结合的民事检察监督标准，促进法律统一正确实施迫在眉睫。

基于这样的考量，《民事检察业务》立足于如何通过民事检察履职将“以人民为中心”落得更实展开论述。

最高检第六检察厅厅长冯小光将这本教材框架设计概括为“三个强化”：为强化民事生效裁判结果监督这一基础性、核心性的检察工作，教材明确了民间借贷纠纷、夫妻债务纠纷、建设工程施工合同纠纷等涉民生领域监督重点；为强化对民事执行监督这一守住公平正义最后一道防线的检察工作，教材以双赢多赢共赢理念指引检察人员推动解决“执行难”问题，依法保障胜诉当事人合法权益；在民事诉讼领域，教材强调以深化监督为目标，指导民事检察办案人员强化对审判程序违法、审判人员违法行为的监督，着力破解深层次违法行为监督不足难题。此外，针对近年来妨害司法秩序、破坏社会诚信体系、引发人民群众强烈不满的民事虚假诉讼监督，教材设单章进行论述。

采访中，冯小光的一个比喻让记者印象深刻：“对程序性问题的研究如同民事检察理论体系的树干，树干要茁壮，还急需丰富的实体法研究和实践来让枝叶繁茂葳蕤。”

最高检第六检察厅副厅长王莉以此比喻展开介绍说，民事检察工作实体与程序并重，才能达到最高检所强调的“三个效果”有机统一的标准，才能“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。因此，教材增加民商事实体法律的研究内容，并强化理论与实践的融合。

“精准监督不是选择性监督，而是只要案件符合法律规定的监督条件，均应予以监督，这是民事检察监督的原则和底线。”教材通过对重点领域个案办理、类案监督的阐述，将“精准监督”理念浸入民事检察办案的每个环节。

中国人民大学副校长、法学院院长王轶是《民事检察业务》的主编之一，他的“加盟”让教材站在了民商事领域学术理论的前沿。冯小光说：“教材吸收了民商事领域的最新研究成果，并结合民事检察特点形成‘民法典以中国之典回应时代之问，引领信息社会法治建设，是精准监督实现引领价值的重要支撑’这一观点。”

王轶认为，《民事检察业务》既在检察机关与民法学研究领域之间搭建了一个对话交流的平台，丰富了民法学研究与检察理论研究内容；回应了人民群众在法治领域反映强烈、急需解决的突出问题，加强了检察监督参与社会治理能力；更是凝聚各方力量提高民法学研究回应中国现实问题能力的重要体现。

构建多元化行政检察工作格局

新时代行政检察工作应当坚持检察权的宪法、法律定位，遵循司法规律和行政诉讼特点，充分发挥行政检察“穿透式”监督功能，构建以行政诉讼监督为基石、以行政争议实质性化解为牵引、以行政非诉执行监督和行政违法行为监督为新的增长点的多元化行政检察工作格局。

《行政检察业务》明确提出了新时代行政检察工作新格局。最高检第七检察厅厅长张相军说，这是行政检察适应我国新时代社会主要矛盾的转化，满足人民群众对公正司法和依法行政的更高要求，着力解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等痛点难点问题，通过发挥“一手托两家”作用，既维护司法公正，又促进依法行政，做到政治效果、社会效果、法律效果有机统一的需要。

张相军进一步介绍说，立足新时代行政检察工作新格局，全书近35万字的《行政检察业务》兼顾系统性、专题性，分别根据监督客体、监督案件类型分为两个板块。第一板块包括第二章至第六章，涵盖行政检察六大业务范围；第二板块包括第七章至第十四章，主要是行政诉讼监督案件所涉行政行为的不同类型和领域。

行政检察与其他检察在精准监督、双赢多赢共赢等理念上具有相通之处。但因行政检察承担着既维护司法公正，又促进依法行政“一手托两家”的监督作用，穿透式监督成为其极具特色的监督理念。

“基于行政检察监督具有对审判权和行政权的双重监督功能，行政检察通过对法院行政审判和执行的监督，穿透至原行政行为合法性审查，对行政机关的行政行为实施法律监督。”张相军补充说，穿透式监督既是理念创新，又是实践进步，更是行政检察基本理论的探索创新。

教材对行政检察重点制度与监督手段进行了明确指导，包括调查核实、公开听证、司法救助、智慧借助、案例指导与强制检索等，为行政检察实践提供了制度保障。

这样的结构设计得到了《行政检察业务》主编人员的一致肯定。北京大学法学院教授姜明安告诉记者，其目的是将行政检察实践中需解决的问题“掰开揉碎”，说深说透。例如，教材第八章在对涉行政处罚诉讼的监督案件进行论述时，其所涉裁判结果监督、裁判执行监督、行政审判人员可能的违法行为监督等共性问题已在前面第二章至第四章进行专章探讨，就避免了内容重复。

此外，姜明安在采访中着重谈到了行政争议实质性化解内容的设计。在他看来，这部分内容是行政检察工作中具有全局性的重点难点问题，它不仅涉及某一章节具体案件的办理，且涉及各章节各类案件处理的普遍性问题。“足见问题意识已渗透教材的编写，既有个案研究，又有类案研究，这恰恰是本书最重要和最鲜明的特色。”

保护公共利益的“检察方案”

“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”是党中央决策部署的重大改革举措。近几年，在最高检党组高度重视、积极稳妥推进下，公益诉讼检察已取得突破性进展。

《公益诉讼检察业务》教材编写遵循先程序后实体原则，分列办案程序、民事公益诉讼、行政公益诉讼、新领域这四编，以案件领域为纲分章节阐释。在内容上，教材既明确了最高检对公益诉讼检察业务的顶层设计，又回应了公益诉讼检察实践中的重难点问题，并结合各级检察机关丰富的案例材料作为说明参考，还列举了无人机、卫星遥感、快速检验检测、专家意见等技术辅助公益诉讼办案实例，可以称之为公益诉讼检察的“办案宝典”。

最高检第八检察厅厅长胡卫列对教材中各案件领域的内容如数家珍：生态环境和资源保护部分，重在明确案件办理过程中出现的一批争议性问题，例如自然资源的公益属性，原则上根据行政机关依法认定的结论而非实际用途进行确定等；食品药品安全部分，教材强调以传统违法行为监督为中心，例如将网络外卖平台及直播带货行业等新类型网络食品安全监督纳入其中等；国有财产保护部分，教材以拓宽办案思路、转变“零敲碎打”的办案模式为目标，介绍了检察机关对内构建一体化办案机制、对外建立健全协作配合机制的经验做法等；国有土地使用权出让部分，教材对诸多争议性问题作了详细解读。

“对于公益诉讼的很多新领域，教材也明确了办案原则、重点范围和程序要求，并就贯彻落实安全生产法、军人地位和权益保障法、个人信息保护法等提出具体要求。”胡卫列补充说，教材还兼顾国防和军事利益保护、特殊群体权益保护等，提出进一步探索发展的可行路径。

“对于尚无定论的问题，教材也列明了不同的观点和依据，为进一步深入研究提供方向和思路。”最高检第八检察厅副厅长徐全兵举例说，关于国有土地使用权出让合同的性质问题，教材收录了两种观点，分别列明了依据和理由。同时，从检察监督的角度表明了检察机关的观点和态度，即作为合同一方当事人的行政机关在签订合同时仍具有双重身份，仍具有行政监管职责，如发生受让人不遵守出让合同约定情况，土地管理行政部门可行使处罚权、单方解除权等行政优益权，而无需通过民事起诉或仲裁方式主张权利。

记者还了解到，根据实际办案需求，教材以表格形式列明司法部推荐的58家“先鉴定、后付费”的司法鉴定机构名单，便于检察人员直接查询联系；教材还明确指出，对于同一公益损害涉及多个监管主体的，检察机关可对数个行政机关分别立案，并发出检察建议督促依法履职，但原则上以哪个部门职责对公益保护更为关键、履职能力更强、更能促成问题解决等来确定起诉对象等。

推进未成年人全面综合司法保护

2018年底，最高检内设机构改革，设立第九检察厅，标志着未成年人检察作为独立的检察业务正式确立。几年来，最高检规范未检“捕、诉、监、防、教”一体化工作机制，推行未检业务统一集中办理，推动未检工作超越传统的刑事检察范畴，拓展到民事、行政、公益诉讼领域，形成全新的未成年人“四大检察”业务形态。而这正是《未成年人检察业务》编写的首要理念。

“教材以习近平法治思想为指引，将新修订的未成年人保护法和预防未成年人犯罪法的最新要求贯穿其中，始终坚持‘最有利于未成年人原则’。”据最高检第九检察厅厅长那艳芳介绍，《未成年人检察业务》共七章，将未成年人刑事、民事、行政和公益诉讼检察单独成章；同时，根据未成年人犯罪、侵害未成年人犯罪、未成年人犯罪预防、未成年人全面综合司法保护、未成年人检察社会支持体系建设职能体例划分，着重对未成年人“四大检察”业务分类指导，更加契合未检工作实际。

“教材内容可操作性强，从原则、理念到方法，再到技巧的贯通，检察人员可以按图索骥来寻找解决方案。”最高检第九检察厅副厅长李峰说，基层检察人员在办理监护人侵害未成年人案件中，仅靠撤销监护人监护权的方法并不足以落实最有利于未成年人的原则。“教材指出，在监护人侵害未成年人的检察监督案件办理中，撤销、变更监护人资格并不是目的，保障未成年人合法权益，保障其更好地成长才是最终目的。检察人员要对监护权变更后未成年人的生活状态进行跟踪回访，避免‘悲剧’再次上演。”

“《未成年人检察业务》系统总结了36年来未成年人检察专业化、规范化、社会化建设的历史经验，反映了新时代未成年人检察制度发展的重大转变，充分融合了最高检党组在新时代未成年人保护方面的先进司法理念，将未成年人特别程序和特殊制度体现得淋漓尽致。”北京师范大学法学院教授宋英辉说，教材超越以往业务培训教材定义概述、介绍基础知识等常规做法，以专题性研究为导向。例如，基层办案人员常遇到的少年黑客实施犯罪案件存在的法律适用难题，教材对未成年人利用计算机窃取游戏币等网络虚拟财产行为、利用网络实施诽谤行为等罪与非罪、此罪与彼罪以及具体量刑情节问题进行专业论证和类型化研究，相关研究论述走在了理论研究的前沿。

“由于未成年人民事、行政、公益诉讼检察还处于探索发展阶段，未成年人‘四大检察’业务发展不均衡问题突出，教材留有很大的开放性空间。教材把稳发展方向、指出发展路径、提出工作要求，鼓励各地因地制宜，大胆探索，力求实效，让这项检察业务充满活力和无限可能性。”宋英辉说。

把矛盾纠纷解决在萌芽状态

控告申诉检察工作是人民信访工作的重要组成部分，是检察机关联系人民群众的桥梁和纽带。

《控告申诉检察业务》立足于新时代控告申诉检察工作格局，在全面落实群众信访件件有回复制度下，按信访渠道来源，分设章节论述办理群众来信、接待群众来访、办理网上信访等内容；按案件类型，设置办理控告案件、办理刑事申诉案、民事申请复查案件的初核、国家司法救助工作实务、办理国家赔偿案件五章内容。

“控告申诉检察业务是一项复合性业务，标准化建设是提升业务水平的有效途径。”最高检第十检察厅厅长徐向春说，作为一本实务指导教材，《控告申诉检察业务》不仅直面问题、回应问题、提出解决办法，还提出标准要求。

关于巩固深化群众信访件件有回复制度，教材强调，检察机关要在解决实际问题上下功夫，办好人民群众的操心事、烦心事、揪心事；坚持运用法治思维和法治方式解决群众信访事项；规范矛盾化解工作；发挥定分止争功能，依法及时明确、修复被破坏的社会关系。

再如，《控告申诉检察业务》提出，要坚持系统观念、法治思维、强基导向有效化解信访矛盾纠纷，并提纲挈领提出七项内容：坚持源头治理，把矛盾解决在萌芽，化解在基层；加强信访积案化解和重复信访治理；大力推进检察长接访与包案；全面推开公开听证；加大交办督办力度；加大国家司法救助力度；鼓励支持律师代理申诉等。

“这些实践已证明行之有效的方式方法，如果做不到，就是不合格。要想取得一份人民群众满意的成绩单，这些都是贯彻习近平法治思想，切实做到以人民为中心的‘必答题’。”徐向春补充道。

中国刑事诉讼法学研究会副会长孙长永认为，除了内容实、案例多，《控告申诉检察业务》对相关业务的研究也很深刻。比如，在论述“办理国家赔偿案件”中有关“精神损害赔偿的适用”问题时，对精神损害赔偿范围、给予精神损害赔偿条件、精神损害赔偿适用原则、精神损害赔偿方式（包括消除影响、恢复名誉、赔礼道歉方式的运用）、精神损害抚慰金计算等都作了详细说明。

“2019年3月至2021年8月，全国检察机关共接收群众信访242.5万件，均在7日内告知‘已收到、谁在办’，3个月内办理过程或结果答复率超过90%。”2021年10月，最高检向全国人大常委会报告人民检察院办理控告申诉案件工作情况时的这组数据让孙长永至今印象深刻。

“控告申诉检察业务取得如此成绩实属不易！《控告申诉检察业务》里饱含着最高检对做好、做精这项工作的决心和魄力。”孙长永感叹道，这本教材将为推动当事人刑事诉讼权利保障、疑案的发现纠正以及信访矛盾纠纷化解提供检察方案。

目前，全国检察机关“十大业务”系列教材刚刚发布就已经引起法学研究和司法实践领域的广泛关注。孙长永在接受记者采访的最后表示，综合来看，该系列教材既有思想引领的高度，又有指导实践的价值，势必将极大助力检察机关司法办案，极大助力中国法治建设。

来源：检察日报